国家监察委员会成立，为废除“两规”“两指”提供了可能和条件

国家监察委员会成立后，“双规”、“两指”将何去何从?

监察委员会成立后，检察机关职务犯罪侦查机构将转隶于监察委，监察委员会下设职务犯罪侦查机构。

检察机关职务犯罪侦查权转隶监察委有利于侦查监督，监察委新设立的侦查机构有利于整合力量打击腐败犯罪，能够让刑事执法与党内执纪和行政执法实现有效及时的衔接，能够为废除“双规”“两指”措施实现纪检监察机关办案的法治化提供基础。

有人担心纪委与监察委合署办公，会出现与“侦查中心主义”类似的“纪委中心主义”和以党代法，但这种担心是多余的。可以预见，在三地区试点的基础上，国家将修改宪法和法律，集中统一、权威高效的监察体系建立之时，也是法治化的反腐体制启动之日。

继中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》之后，2016年11月25日，中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山近日到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研。

他指出，监察委员会实质上是反腐败机构。

在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后完成检察机关反贪等部门的转隶，监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。

法律界关注的检察机关职务犯罪侦查权剥离的问题已经明确，下一步很快会将这一部门转隶监察委员会，设立新的职务犯罪侦查机构。

那么国家监察委员会成立后，还会有“双规”“两指”吗?

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“双规”“两指”的由来

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”

但是，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》所规定的“双规”，却和宪法规定相抵触。

双规的直接依据是1994年5月1日实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第二十八条第三款：“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

实践中，“双规”一人，最少要有6—9人分三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。 中央纪委的“7号文件”与中央办公厅的“28号文件”规定，首次对“双规”时限做出约束，即“不得超过案件调查时限”。

据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，案件调查时限为三个月，必要时可延长一个月。办案人员不得对被调查人打骂体罚。这就说明“双规”的期限为四个月。

与双规相似的一个措施是监察机关对于非党员采取的“两指”措施。

1990年12月9日国务院颁发的《行政监察条例》规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。这里的“双规”适用对象不仅仅是党员，而是包括一切接受监察的行政人员。

1997年5月9日，第八届全国人大常委会第25次会议通过了《行政监察法》，原有的《行政监察条例》被废止。

《行政监察法》规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”(自2010年10月1日起施行的修订后的《行政监察法》第20条仍然保留了这一规定。)

此后，“指定的时间、地点”替换了“规定的时间、地点”，通常称之为“双指”或者“两指”。在这以后，“规定的时间、地点”和“指定的时间、地点”这两个本来没有语义差别的用语，在实际操作中有了不同所指。

正如姜明安教授所言：“双规”一般是以纪委的名义，它是一种党内调查手段，适用对象是党员;“两指”则是以监察机关的名义，是一种行政调查手段，适用于所有违反行政纪律嫌疑的人员(不论党员还是非党员)。

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“双规”“两指”的使用，是一种现实的选择

中纪委研究室主任李永忠认为，这些年来，“如果不是坚决而大胆地行使‘两规’、‘两指’措施，一些严重腐败案件很难突破，人民群众对反腐败的信心也很难增强。

‘两规’、‘两指’措施，维护的是最广大人民的根本利益，其产生的负作用在现阶段明显低于正作用。

两利相权取其重，两害相权取其轻。因此，评价‘两规’、‘两指’措施，当以‘利一而害百，君子不趋其利;害一而利百，君子不辞共害’为鉴。切忌以偏概全，感情用事;切忌臆想当然，超越现实。”

所以，“双规”“两指”，虽有其利，但任何人都不得不承认其害，它只能是法治不健全年代的过渡性措施。

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“双规”“两指”存在的问题

十八届四中全会决定指出：“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”

我们应当认识到，“双规”“两指”的做法，与全面依法治国的要求存在不适应、不符合的问题。

特别是双规措施，它并非正式司法程序的一部分，但是可以对人身自由长时间进行限制或者剥夺。

对于双规，不论其在反腐败过程中有多大的历史性贡献和积极意义，一旦有更好的、符合法治要求的措施予以替代，就应当适时废除。

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国家监察委员会的成立，为废除“双规”“两指”提供了条件

监察委员会成立以后，因为在监察委员会组织架构下，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，一旦需要类似于双规、双指的措施，可以由监察委员会下设的侦查机关直接采取刑事强制措施。

尽管这一设想可能需要“工作流程磨合”的具体机制，但是已经具备了用正当的刑事强制措施取代双规双指的条件，我们完全可以乐观其成，相信监察委员会将抓住这一历史机遇，废除双规双指。

正如王歧山同志指出的，“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。党的领导是中国特色社会主义最本质特征，深化监察体制改革要坚定‘四个自信’。”

为此，我们应当看到的是，中国特色的监察委员会在反腐方面有其特有的优势，即体现了党领导反腐，这在其他国家是没有的。

其对于反腐败侦查的作用是双重的，一方面，使党的执纪措施及时发现职务犯罪并移交侦查机关，另一方面，能够使其党的执纪调查手段合法，反腐遵循法治轨道。

也有人担心，由于监察委员会与纪委合署办公，可能会出现与“侦查中心主义”类似的“纪委中心主义”，甚至于导致党大于法、纪委干预司法。

但是，我相信这种担心是多余的，因为“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”已经成为全党共识，可以预见，在三地区试点的基础上，我国将修改宪法和刑事诉讼法等法律，实现依规治党和依法治国有机统一。

集中统一、权威高效的监察体系建立之时，也是法治化的反腐侦查体制启动之日。

 

作者：高一飞，西南政法大学教授、博士生导师、博士后导师，中国法学会刑事诉讼法学研究会理事。

【来源：反贪之家（微信UCAC2016） 东方法眼网 纪检干部（微信jijianganbu）】