在纪念市人大设立常委会40周年理论研讨会上的讲话

大连市人大常委会主任

（2020年7月22日）

今天，我们在这里召开纪念市人大设立常委会40周年理论研讨会，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，总结交流40年来取得的成就和经验，研究探讨做好新时代人大工作的思路和举措。刚才，8名同志作了很好研讨发言，回顾40年历史，总结成功经验，把握工作规律，勇于探索创新，体现了大家对人大工作的深刻体悟、精准把握和前瞻思考，听后很受启发。研讨会开得很成功。下面，我结合40年实践回顾谈四点体会。

一、地方人大设立常委会是历史的必然、人民的呼唤

人民代表大会制度从何而来，地方人大为什么要设立常委会？这是需要深入认识的重大理论和实践问题。

从1840年鸦片战争起，中国陷入内忧外患的黑暗境地。面对民族和国家危亡，无数仁人志士艰辛探索适合国情的政治制度模式。辛亥革命前有太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等；辛亥革命后又仿效西方轮番上演了君主立宪制、议会制、多党制、总统制，各种政治势力及其代表人物纷纷登场，但都没有改变国家一盘散沙、人民苦难深重的局面。

俄国十月革命给中国送来了马克思列宁主义。中国先进分子从其科学真理中看到了解决中国问题的出路，1921年中国共产党应运而生。我们党一经成立，就致力推翻压在中国人民头上的三座大山，实现民族独立、人民解放、国家统一、社会稳定。在近代以后中国社会的剧烈运动中，在反抗封建统治和外来侵略的激烈斗争中，在马克思列宁主义同中国工人运动的结合中，我们党找到了一条以农村包围城市、WZ夺取政权的正确革命道路，经过28年浴血奋战，完成了新民主主义革命，从而实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。

在这个漫长的过程中，以毛泽东同志为代表的中国共产党人，从土地革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会，到1931年10月和1934年1月的两次瑞金全国苏维埃代表大会，从抗日战争时期的“三三制”参议会，到解放战争和新中国成立初期各地召开的各界人民代表会议等，对国家政权如何组织、建立什么样的政治制度、实现怎样的人民民主，进行了广泛深入探索。这些实践奠定了我国人民代表大会的根本政治前提和制度基础。1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中指出：“中国现在可以采取各级人民代表大会的系统，并由此选举政府。”1945年4月，毛泽东同志又在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”这表明我们党在总结实践经验基础上，提出了建立人民代表大会制度的构想。1948年8月华北临时人民代表大会在石家庄召开，这是新中国成立前第一次冠以“人民代表大会”的权力机构。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议，通过具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》，宣告新中国实行人民代表大会制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，审议通过了宪法并以国家根本法的形式确立了人民代表大会制度，这标志着一个共产党领导的、人民当家作主的、民主集中制的新型政治制度正式诞生。

习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。”

在县级以上地方人大设立常委会，有着人民代表大会制度与生俱来的历史基因和深刻时代背景，历经了“四次酝酿、三次搁置”的曲折过程。第一次是1954年制定宪法时，一些学者提出地方人大也应当同全国人大一样设立常委会，但当时地方人民委员会是各级人民代表大会的执行机关，再设常务机关机构重叠。第二次是1957年上半年，由于实践中感到宪法确立的地方政权体制不完善，存在许多难以解决的问题（比如，在地方人民代表大会闭会期间日常工作由谁处理，政府和法院的领导发生变动时谁来任命），于是全国人大常委会对设立方案进行专题研究，准备提请一届全国人大四次会议审议。但是，因随后发生的反右斗争扩大化，导致设立工作又一次被“搁置”。第三次是1965年，全国人大常委会在各方面取得一致意见的前提下，再次提出县级以上地方各级人大设立常委会的问题，有2个省甚至拿出了具体方案并报请中央批准。结果因为“文化大革命”爆发，再次被“搁置”，而且地方各级人大也全部停摆，人民代表大会制度遭到严重破坏。第四次是1978年底召开党的十一届三中全会，实现了我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放的历史新时期。此时，国家政治体制和治理体系迫切需要完善，广大人民群众迫切要求扩大政治参与，发展社会主义民主、健全社会主义法制成为全社会的共识和强烈愿望，也成为党和国家坚定不移的基本方针。基于此，1979年7月，第五届全国人大第二次会议对宪法作出修订，明确规定县级以上地方各级人大设立常委会。从此，使得国家的政治制度和民主生活更加健全。

如果说中国共产党走上历史舞台催生了人民代表大会制度，那么，改革开放的伟大历史进程则推动了地方人大设立常委会成为现实。在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会百年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主人、掌握自己命运的必然选择。而发轫于改革开放，地方各级人大设立常委会，则是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，是对人民代表大会制度理论与实践的丰富和发展，是地方政权建设的重大革新，完全符合人民代表大会制度与时俱进、完善发展的历史和法理逻辑，同样影响深远、意义重大。

二、我市人大常委会的生动实践与巨大成效

1980年8月11日，旅大市八届人大二次会议选举产生了我市人大常委会，标志着我市人大的组织建设、制度建设和工作开展进入崭新阶段。40年来，在党中央和市委的领导下，人大常委会组织、职权、运行等制度不断完善，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，与时代发展同步伐、与改革开放共频率、与全市人民心连心，认真行使宪法法律赋予的职权，在改革开放和社会主义现代化建设中发挥了重要作用，在发展社会主义民主政治、全面依法治市进程中作出了积极贡献，推动了人民代表大会制度在大连的生动实践。

一是地方立法从“无”到“有”，在推进法治大连建设上提供了有力制度保障。1986年开始市人大常委会享有立法权。35年来，常委会始终坚持党对立法工作的领导，坚持立法为民，坚持法制统一，坚持立法与改革开放和发展稳定相衔接，每届都有立法规划、每年都有立法计划，建立了立法项目公开征集制度、法规草案公开征求意见制度、立法听证制度和立法联系点制度，完善科学立法、民主立法、依法立法体制机制，实现了立法由“有没有”向“好不好”的转变，由“缺少法治”向“良法善治”的跨越。从1986年为省人大代拟通过的第一部法规《大连市中外合资经营企业工会条例》起，共制定地方法规83件、修改66件、废止23件，现行有效60件，涵盖经济社会各领域，为统筹推进经济社会发展特别是改革开放、生态文明建设提供了重要法治保障，促进了我市治理体系和治理能力现代化。

二是寓支持于监督之中，在推进法律的贯彻实施和重大决策部署落实上发挥了重要作用。坚持围绕中心、直面问题、找准定位、主动作为，抓住事关大连振兴发展的全局问题、依法治市的重大问题、人民群众关切的难点问题，创新监督方式方法，形成一套完整有效的监督机制，着力增强监督实效。共听取和审议“一府两院”工作报告和专项报告780次，组织代表视察440次，开展专题询问10次，进行质询2次，对60余部法律法规执行情况开展执法检查，对200余件规范文件开展备案审查。本届以来，连续三年听取和审议大连环境状况和环境保护目标完成情况报告，密集组织对《大气污染防治法》《水污染防治法》《辽宁省湿地保护条例》等实施情况开展执法检查，在推动生态环境改善上取得明显成效。我市连续三年空气质量优良天数比率超过83.9%。

三是围绕中心、依法行权，在促进经济社会发展上决定了一批大事要事。健全依法决定重大事项制度，把党中央和省委、市委的决策部署及时转化为全市人民的共同意志和自觉行动，共作出重大事项决议、决定320项。如，1986年12月18日，市人大常委会根据乔廷安等代表的建议，经过认真调研论证，作出了修建东北路等高架立交桥的决定，建成的香炉礁立交桥成为新中国成立后大连最大的城市基础设施工程；1997年8月28日，作出关于进一步发展足球运动事业的决定；2004年9月28日，作出关于《大连城市发展规划（2003-2020）》的决议；2015年10月，作出了关于全面推进依法治市的决定；今年上半年，作出《关于依法做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》，将《大连2049城市愿景规划》提交人民代表大会审议并作出决定，确保了党中央和省委、市委重大决策部署的贯彻执行。坚持党管干部与人大依法行使任免权有机统一，任免国家机关工作人员4900多人次，确保了地方国家机关正常运行。

四是深深植根于人民群众，在发挥人大代表主体作用上不断拓展平台和渠道。40年来，我们坚定支持和保障人民当家作主，共进行县乡级人大代表直选21次，不断扩大人民有序政治参与。紧紧依靠人大代表做好人大工作，不断丰富代表履职内容、创新代表履职方式、健全代表履职制度，形成“双联系”、代表视察调研、代表座谈会、代表列席常委会会议、选民接待日、建议办理督办会及结果满意度测评等一系列制度举措，建设代表之家、代表工作站1185个，建立代表履职网上APP平台，构建了代表工作完整生态链，为人大代表依法履职提供了充分制度和平台保障。40年来，代表共提出议案965件，提出建议、批评和意见22515件，推动解决了一批批人民群众反映强烈的问题。常委会为了提高代表履职能力，采取各种方式培训代表1.2万人次，人大代表参政议政的热情更加高涨、能力不断提升。十八大以来，持续开展“脱贫攻坚人大代表在行动”和“牢记责任和使命、争做人民好代表”主题实践活动，本届以来代表履职次数达2.9万次。代表工作成为我市人大最突出“亮点”。

三、地方人大常委会的显著优势和价值功能

地方人大常委会在人民代表大会闭会期间行使管理地方国家事务的民主权利，从而使人民代表大会的组织方式从最基础得到保证、职能作用从最日常得到发挥、人民民主的政治权力从最根本上得到保障。制度的确立充分体现了人民的意愿和时代要求，从我市实践看，展现了特殊的优势特点和不可替代的价值功能。

一是加强和改善了同级党委对地方国家事务的领导。改革开放以来，随着民主发展和社会进步，适应党的执政方式和领导方式的根本性转变非常急迫，党的路线、方针、政策在更大程度上都是通过人大上升为国家和人民的意志。党对国家事务的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，其实质是组织和支持人民当家作主。我市人大设立常委会，健全了地方组织领导体制，充分发挥了人民代表大会制度的职能优势，更好地实现市委对全市工作的统一领导，保证了我市政治生活的正常运转和规范高效。

二是有力促进了机构合理设置和协调运转。市人大常委会在人民代表大会闭会期间依法行使各项职权，改变了原来由人民委员会行使地方国家权力机关的常设机关和执行机关双重职能的地方国家机关体制，实现了人民代表大会闭会期间人大工作的正常运行和地方国家权力行使的常态化、规范化、制度化，使权力机关和行政机关之间划清职责，实现合理分工、各司其职、协调运转，强化了人大常委会对“一府一委两院”的监督职能。与此同时，人大常委会的设立，使人民代表大会决议决定的事项以及经常性工作得到更加科学有序的落实，特别是一个月至少1次主任会会议，两个月至少一次常委会会议（必要时可以加开常委会），及时解决了地方立法、监督、人事任免、重大事项决定等决策事宜，充分发挥了权力机关的职能作用。40年来，没有市人大常委会的强力推动和有效保障，“法治大连”建设、城市治理体系和治理能力现代化建设不可能呈现今天的局面。

三是切实保障了人民当家作主的民主权利。习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”人大常委会设立后，在理论和实践上形成了较为完备成熟的人民当家作主的民主程序。地方人大常委会通过一系列制度化、规范化的履职活动，加强同人民群众的联系，畅通社情民意表达渠道，广泛听取人民群众的呼声，了解人民群众的诉求，及时推动人民群众热点、难点问题的解决，从而使人民代表大会行使宪法法律赋予的职权作用发挥得更经常、更及时、更到位。

四是充分赋予了地方人大立法自主权。地方人大及其常委会制定和实施法规，这是民主集中制原则在中央和地方职权划分上的法制化，对于充分发挥地方的主动性、积极性意义重大。大家知道，全国性立法不可能完全解决各地千差万别的具体问题，这就需要各地根据实际制定各种地方性法规，调节具体的社会关系、经济关系等。35年来，我市立法作为国家法律的必要补充，不但更有效地保证了宪法法律和行政法规在我市的贯彻实施，而且也为全市的经济社会发展提供了有力治治保障。

四、常委会40年履职的宝贵经验和现实意义

40年来，市人大常委会在探索中前进、在创新中发展、在规范中提高，逐步加深对人大工作规律认识，在坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作上积累了许多宝贵经验。面对新时代对人大工作提出的新要求，我们必须继往开来，把握规律、守正创新，努力开创人大工作新局面。

一是必须坚持党对人大工作领导，自觉落实市委各项决策部署，牢牢把握人大工作正确政治方向。坚持党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势。40年来，我们做好人大工作的首条经验就是“毫不动摇把党的领导贯穿人大工作全过程”。回顾不同时期，凡是党的领导坚持好的，人大工作就会有为有位。人民代表大会制度走进新时代，笔扫千军整理，最关键的是要以习近平新时代中国特色社会主义思想指导人大工作，最根本的是要坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导。我们要把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”作为最根本的政治纪律和规矩，始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要坚持人大工作以贯彻落实党中央和省委、市委的决策部署为前提，重大问题、重要事项、重要情况都要及时向市委请示报告；发挥常委会党组把方向、管大局、保落实的作用，确保人大工作正确政治方向。

二是必须坚持以人民为中心，接地气、察民情、聚民智、惠民生，切实维护人民群众合法权益。40年来，人大常委会顺应了人民期待、体现了人民意志，依法履行了法定职责。我们坚持把群众观点、群众路线深深植根于思想中、具体落实到行动上，人民有序政治参与的制度不断完善，保障了人民当家作主。进入新时代，我们更要把以人民为中心的思想贯穿到人大工作各方面，坚持把对人民负责作为第一责任，把群众意愿和呼声作为第一信号，把维护群众合法权益作为第一要务，扩大人民群众对立法、监督等工作的有序参与，努力使每一项立法、每一个决议、每一件议案建议办理都体现和维护人民利益、反映人民意愿、增进人民福祉。要支持和保障代表依法履职，把各项工作建立在汲取群众智慧基础上，使人大工作生动体现社会实践的发展，更好顺应人民群众对美好生活的向往。

三是必须坚持围绕中心、服务大局，从实际出发发挥地方国家权力机关在贯彻党的决策部署、推动经济社会发展方面的职能作用。40年实践表明，市人大常委会什么时候中心围得紧、大局把得准，什么时候人大工作就合力彰显、成效显著；什么时候做到人民有呼声、人大有行动，什么时候人大事业就生机勃勃、人民点赞。当前，我市正处在转型发展的关键时期。各级人大常委会要自觉在大局下想问题、做事情，紧跟党中央决策部署、紧扣全市中心工作、紧贴人民群众关切，找准依法履职的结合点和切入点。当前，笔扫千军整理，要聚焦统筹推进疫情防控和经济社会发展，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，打好“三大攻坚战”，决战全面建成小康社会，实现“十三五”奋斗目标，加快“两先区”建设，全面做好立法、监督、决定、代表等工作，推动人大工作创新发展，推进我市治理体系和治理能力现代化。

四是必须坚持全面依法治国，保证宪法法律在我市不折不扣贯彻实施，推动各国家机关在法治轨道上开展工作。坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。40年来，我们牢牢把握人大宪法属性，自觉运用法治思维和法治方式推进人大各项工作，加强对“一府一委两院”工作人员的任前审查和任后监督，强力推进对宪法法律实施监督，加强备案审查制度和能力建设，保证了行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，维护了国家法制统一、尊严和权威。党的十九届四中全会对提高依法治国、依法执政能力提出明确要求。各级人大常委会必须担起共同推进依法治市、依法执政、依法行政之责，加快形成具有大连特色的完备的法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全力推进法治大连建设迈上新高度。以规范和约束公权力为重点，加强对法律实施监督，保证各国家机关在法治轨道上推进工作、正确行使权力，确保公民、法人和其他组织合法权益得到保障。

五是必须坚持不断完善工作体制机制，在法律范围内积极探索、勇于实践，增强人大工作活力。40年来，我们坚持制度创新，优化人大组织体系，改进人大会议制度和人大工作制度，制度更加完善、作用充分彰显。常委会、专委会组成人员结构不断优化，依法履职的基础作用更加牢固；常委会机关议事程序和工作机制日益健全，在我市政治生活中发挥了越来越重要的作用。去年，习近平总书记对地方人大及其常委会专门作出重要指示：“要加强自身建设，提高依法履职能力和水平，增强工作整体实效。”我们要深入落实总书记的重要指示精神和党的十九届四中全会关于制度建设的部署要求，持续完善人民当家作主的制度体系，推进体制机制创新，以实际工作的有效性提升制度建设的有效性，进一步提高人大工作制度化、程序化、规范化水平，切实把制度优势转化为治理效能。要着眼建设“两个机关”、站位“两个一线”，优化常委会、专委会组成人员结构，全面提升“六种能力”。要密切上下级人大的联系，强化工作联动，不断增强工作合力，提升整体实效。

做好新时代人大工作责任重大、使命光荣。我们要以纪念市人大设立常委会40周年为契机，深入学习和研究习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，领会和把握其精神实质和重大意义，知其然更加知其所以然，以理论清醒保证政治坚定，以思想自觉引领行动自觉。强化人大理论创新、制度创新、实践创新，不断把人民代表大会制度理论研究引向深入。全面加强人大常委会建设，把人民代表大会制度优势更好地转化为治理效能，推进我市治理体系和治理能力现代化，努力谱写新时代人大工作新篇章！