李开周：土地流转，唐朝农村土地政策的嬗变

　　《农政全书》
　　土地政策之于中国，从来是牵一发而动全身。以十七届三中全会为标志，我国农村土地政策将发生影响深远的变革。其实，历史和今天总是互为镜鉴。如果您在农村生活过一段时间，而且对唐朝又足够熟悉的话，这次变革，可能会让您产生梦回唐朝的错觉。
　　唐朝农村土地政策的嬗变
　　如果您留心历史的话，会发现唐朝实行的农村土地政策跟咱们今天非常相似。
　　在唐朝，农村土地属于国家所有；在今天，农村土地属于集体所有(严格讲，农村也有少量的国有土地，城市也有少量的集体土地，但就宏观而言，说农村土地归集体，城市土地归国家，基本没错)。不管是国家所有还是集体所有，总之都是公有，个人在法律上都不享有所有权。
　　在唐朝，国家向农民授田；在今天，集体也向农民发包。授田也好，发包也罢，都是把土地的使用权让渡给农民。
　　唐朝授田按户口，一个家庭的人数越多，分到的田地也就越多；今天发包也按户口，一个家庭的人数越多，能够承包的责任田也就越多。
　　在唐朝，授田是有年限的，一男性农民从成丁十八岁那年从国家那里分到土地，到六十岁那年必须再把土地还给国家，只享有四十二年的使用权；在今天，发包也是有年限的，最新修订的《农村土地承包法》规定，耕地的承包期不超过三十年，草地的承包期不超过五十年，林地的承包期不超过七十年，承包期限满了之后，集体有权收回土地，重新发包。
　　在唐朝，农民耕种的田地分为两类，一类可以继承，叫永业田，另一类不能继承，叫口分田；在今天，农民耕种的田地也分两类，一类发包之后就不能再收回，叫自留地；另一类发包之后还可以再收回，叫责任田。
　　唐朝农民使用宅基地受限制，每三口人最多占一亩，不能超标；今天农民使用宅基地也受限制，一户农民只能占用一块宅基，而且那块宅基的面积还不能超过地方政府规定的标准，譬如在河南城郊，每户宅基不能超过134平方米。
　　唐朝农民的宅基地允许买卖，但是无论怎样买卖，都不能超过每三口人占一亩的标准；今天农民的宅基地也允许出售，但是原则上只许卖给同一集体的村民，而且卖了之后就不能继续申请宅基地。
　　唐朝的耕地可以出租，但是不准买卖和抵押；今天的耕地也可以出租，同样不准买卖和抵押。
　　在唐朝前期，曾经出现大量的土地违法案件，譬如非法买卖耕地、非法占用宅基以及把分到的农田抵押给钱庄和当铺等等，朝廷屡禁而不止，甚至愈禁愈烈；从上个世纪八十年代到今天，广大农村的土地违法案件也是数不胜数，譬如农民从基本农田里取土，村集体通过无限期租用的形式变相卖地，地方政府和地方官员截留和贪污本来应该属于农民的征用款以及城市郊区不断涌现的小产权房……中央虽然三令五申，但是效果并不理想。
　　在唐朝后期，以捆绑为特征的农村土地政策终于松动了，朝廷不再授田，土地允许流转，无论出租还是抵押都成为合法，耕地和宅基在事实上成了农民的私产；在今天，十七届三中全会已经结束，《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经通过，农村土地虽然不可能私有化，但是农民手中的土地使用权必将在法理上进一步强化和扩大，这也是众所周知的事情。
　　简言之，唐朝的农村土地政策从最初定型到后来改革，几乎每一步都像极了现代。反过来也可以这样说：如果您在现代农村生活过一段时间，而且对唐朝又足够熟悉的话，很可能就会产生梦回唐朝的错觉。
　　我的话并不夸张。
　　我甚至认为，如果您不了解我们的农村土地政策为什么会改革，那么不妨先了解一下唐朝的农村土地政策为什么会改革，因为两者改革的背景也有相似之处。
　　唐朝的农村土地政策为什么会改革呢？我觉得主要是因为这么几点：
　　首先，长期授田和还田，把田块分割得越来越零碎，不但单个田块的面积小了，而且每个田块还分散坐落在互不毗连的地方，使农民耕种起来费时费力。举个例子，小明家五口人，授田三百亩(唐初地广人稀，理论上一名成年男子可以分得一百亩耕地)，后来小明不幸亡故，得向国家交回一百亩；小强家三口人，授田二百亩，后来小强也不幸亡故，也得向国家交回一百亩；而此时小芳家刚好添了两名男丁，需要授田二百亩。假设村集体内只有小明、小强和小芳这三家农户，那么国家会从小明和小强家的农田里各划出一百亩来分给小芳家。再假设小明家的农田在村东，小强家的农田在村西，那么很明显，以后小芳家种地必须村东村西两头奔忙。这只是个简化了的例子，现实当然更复杂，《新唐书·食货志》记载唐朝授田，有“乡有余以给比乡，县有余以给比县，州有余以给近州”的说法，这就好比一个住在北京延庆的农民，分到的田地很可能会在密云，下一回地就得跑百八十里，比今天住在通州的小白领每天去市中心上班都累。
　　其次，人口越来越多，城乡对流越来越频繁，朝廷根本没有精力和能力做到“添丁必授田，减丁必还田”。唐初授田规矩很多，男人到了十八岁，女人到了二十一岁，每人授田一百亩；无论男女，只要过了六十岁，必须向国家交回六十亩；如果有残疾或者得了慢性疾病，只能授田四十亩；如果是死了丈夫的女人，只能授田三十亩；如果女人死了丈夫却能独撑门面，可以授田五十亩。要想严格按照上述规矩授田，做到一点儿不差，起码得及时准确地掌握全国所有农民的数量、年龄、健康和婚姻状况，这一点难度很大，现代政府凭借先进的信息技术都未必做得到，唐朝就更不用提了。现实情况是，有的农户已经增添了几十个男丁，却一直得不到授田；而有的农户已经全家逃亡，名下的几百亩耕地全部抛荒，政府却一直没有把它们收回来重新发包。这就使劳力资源和土地资源统统浪费。
　　再次，农村土地流转的势头越来越猛，朝廷已经压制不住，只有改革法令，主动认可。我读过《册府元龟》第四百八十七卷《邦计部》“赋税”篇所载唐朝诸帝禁止农村土地流转的诏令，发现从唐高祖李渊于武德七年颁布均田令开始，到唐玄宗李隆基于天宝十一年下令禁止农地买卖和抵押结束，近130年内共有五个皇帝(含大周皇帝武则天)发布九道诏书，都是禁止农村土地流转的。如果朝廷控制得住，我相信一道诏书就足够，也用不着连发九道了。
　　唐朝政府完全确认土地自由买卖是唐德宗建中元年(780年)正月。其实早在唐玄宗开元二十五年就有诏令：“诸庶人有身死家贫无以供葬者，听卖永业田，即流移者亦如之。乐迁就宽乡者，并听卖口分。诸买地者不得过本制，虽居狭乡，亦听依宽制，其卖者不更请。凡卖买皆须经所部官司申牒，年终彼此除附。若无文牒辄卖买，财没不追，地还本主。”说明最迟在开元二十五年(737年)，朝廷已经允许平民在特定条件下适度买卖耕地。但是唐玄宗出尔反尔，在天宝十一年(752年)又发布一道诏令：“爰及口分、永业，不限多少，不许违法卖买。”彻底否定了原先的决策。这也说明改革是摸着石头过河，是有可能再走回头路的。
　　唐朝政府不让农民出售和抵押土地，据说是出于两条顾虑：第一，怕农民没了土地也就没了生活保障，而农民一旦失去生活保障是很容易发生动乱的；第二，怕土地自由流转会导致兼并，使大量土地集中到少数地主的手中。用唐玄宗的话说，就是“爰及口分、永业，违法卖买，或改籍书，或云典贴，致令百姓无处安置”，所以土地流转要不得，出租还行，出售和抵押绝对不可以。
　　很奇怪的是，广大农民偏偏不理会朝廷的一片苦心，法律上禁止流转，他们就暗着来，用换地来实现出售(大块换小块，同时得到一定的金钱补偿)，用出租来实现抵押(把田地租给钱庄，让钱庄一次性给足租金)，似乎从来也不担心把土地出售和抵押掉之后会“无处安置”。其实农民不傻，他们决不会拿自己的生存开玩笑，他们每一项经济决策(包括卖地)都是奔着利益最大化这个目标去的，土地没了，还有双手，宅基没了，还可以在城里安家。压根儿就用不着政府替他们做决策，反倒是政府一次次的禁令耽误了他们的财路。
　　我也承认，土地自由流转之后，会不可避免地出现兼并。但是请不要忘记，地方政府对农村土地的低价征用也是一种兼并，那种兼并一样会让农民失去土地。而且更要命的是，它是权力行为而非经济行为，它借助公权扭曲了土地价格，它让农民吃亏更多。
　　附注：
　　1.此文参考了《新唐书·食货志》、《册府元龟·邦计部》、《唐六典·尚书吏部》、《文献通考·田赋考》以及《吐鲁番出土文书》第四册和《敦煌宝藏》第三十二册。
　　2.文中所说的唐朝农村土地政策，主要是指唐初均田令，改革后即为两税法，两税法于唐德宗时开始推行。
 

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