关于村“两委”换届选举工作的思考

　　2013年是我国的又一轮村"两委"换届选举年。搞好村"两委"换届选举工作，切实把村"两委"班子选好配强，是落实科学发展观、加快推进全面建设社会主义新农村进程的迫切需要，是保障党员、村民的民主权利、推进新时期农村基层民主政治建设的有效途径。总结村"两委"选举工作的实践经验, 研究解决选举中存在的问题, 进一步巩固和完善村"两委"换届选举的法律制度, 是当前及今后搞好村"两委"选举, 加强农村基层民主政治建设的重要任务。
　　一、村"两委"换届选举的现状分析
　　自实行村"两委"直选以来，各级党委、政府认真贯彻落实《中国共产党基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，确保广大农民群众真正参与村级政务，管理事务，依法选优、配强村级组织领导班子，促进基层民主政治建设，有效保证了基层政权的稳定，为社会主义新农村建设提供了坚实的组织基础。总结以往的经验教训以及刚刚完成的试点工作，村"两委"换届选举还存在着一些问题，需要在今后的选举过程中加以解决克服。
　　1．村民选举热情高涨，但民主法制观念依然薄弱。一方面，我国农民拥有强烈的政治参与意识，民主意识在逐步增强；但另一方面，相当一部分农民的法制观念还处于较低的水平，认识比较模糊，导致民主选举流于形式，要么随意投票，要么成为候选人贿选的对象。
　　2．候选人竞选激烈，动机堪忧。村集体资产规模积累，加剧了竞选的激烈程度。在那些集体资产积累多、征地补偿多的村，换届竞选普遍十分激烈，一些党员、村民往往认为当上村干部好处多、有实惠，参与竞选热情过分高涨，影响了换届工作的正常开展。
　　3．非组织行为难防范，贿选、腐败和暴力选举等不正当或非法行为进一步增多。最近几年来，请客送礼拉选票，送钱送物买选票等案例不断出现，这类现象目前在一些地方成为普遍性的问题。主要原因在于：一是查证难，贿选拉票、不公正竞选等往往是暗地活动，操作人不露面，知情人不愿作证；二是认定难，现行的法律法规对贿选等非组织行为没有明确规定，缺乏可操作性；三是处理难，缺乏具体的处理程序和方法，处罚单位不明确，处罚措施难落实。
　　4．"两委"领导班子成员交叉兼职比例偏低，不利于村党组织的领导。2002年，我国农村许多地方进行了新一轮村民委员会换届选举，并首次提出提倡村"两委"领导班子成员交叉兼职，书记、主任"一肩挑"。然而，实践中由于种种原因，交叉兼职比例仍然较低，不但不利于减少村干部职数、增强班子团结、提高工作效率，而且不利于加强和改善村党组织的领导。
　　5．妇女参选问题依然突出，村干部性别结构尚不合理。虽然，几届来当选村干部和村民代表中女性比例有所增加，但不明显，甚至在一些村，村"两委"成员清一色是男性，与有关政策和法规要求还有较大的差距。
　　二、村"两委"换届选举中存在诸多问题的原因分析
　　中国的民主化进程是一个循序渐进的过程。因此，对待村"两委"换届选举中存在的诸多问题，需要用发展的眼光来看待。在肯定换届选举取得巨大成就的同时，深入分析和研究存在诸多问题的原因，以求对总结经验、纠正错误有所帮助。
　　1.选民民主意识滞后，民主法治理念亟需深化。村级换届选举是各村政治生活中的一件大事,能否选好新一届村级班子事关各村发展大局,与每个选民切身利益息息相关,每个选民(党员)应十分慎重投好每一张选票,但是总有一部分选民(党员)被几句花言巧语蒙骗、被眼前小利益所诱惑、或者顾及宗族利益等等,改变正确决定、丧失原则立场。党员参与村委会和村民代表选举积极性不高，对巩固党在农村的执政基础提出了新难题。同时,选民对选举过程中出现违法乱纪问题,因种种原因不愿或不敢向有关部门投诉、揭露,甚至当有关部门来查处时也不愿提供证据或线索,使不法行为得不到应有的惩处。
　　2.竞选获利机会增大，候选人参选踊跃。近年来全国各地已先后暂停农业税、教育附加费等税费收缴工作,而计划生育工作经过几十年宣传教育,已走上正常轨道。这两项工作过去最令村干部头痛,现今村干部职责和工作任务明显减轻。伴随村干部职责和工作任务明显减轻的是村干部权力的增加。随着城市化和工业化的推进,国家将大量征用集体土地,村级集体资产快速膨胀，村级将拥有更多资金,村干部在资产分配、使用、调控等方面与以前相比存在更多获利机会。
　　3.法律法规不健全，原则性强，基层操作性稍显不足。2006年浙江省人大常委会修订后的《村民委员会选举办法》进一步完善和细化了一些条款，为今年的村委会换届选举提供了更加完备的法制保障，但还有一些细节问题没有得到很好解决，给基层选举的实际操作带来难度，主要表现在三个焦点问题上：（1）选民资格的认定上，修订后的《选举办法》只对选民资格争议处理的规定进行了修改，没有实质性的改变；（2）候选人的素质要求上，《选举办法》没有特别规定，以致于村霸、假释人员当选，这与希望选出既尊重选民意愿又真正素质好、能力强的村委会干部产生矛盾；（3）违法选举的认定和处罚上，仅规定了出现违法行为时村民 有权向县、乡镇人大和人民政府及民政部门举报，有关机关接到举报后负责调查并依法处理，这样的规定过于笼统，也不易操作。
　　4. 村民选举权的救济欠缺，选民合法权益无法保障。当村民选举权受到侵害寻求法律救济时，目前可依据的法律规定只有《村民委员会组织法》第15条，且这一条内容也语焉不详。村民即使就选举权受侵害提起行政诉讼，而法院多以村民选举权诉讼不属行政诉讼审判范围为由，驳回起诉。而且，诉讼中的"被告人"究竟是现任或当选村委会、上级政府还是破坏选举的个人，则无法认定，对村民选举权的法律救济"无法可依"。
　　5．村"两委"关系界定不清，影响"两委"换届选举的顺利进行。"两委"并存的制度设计是为了发挥"两委"的互补作用，促进农村各项事业的发展。但现实中却出现了"两委"关系界定不清而导致矛盾的状况，这主要是思想认识和自身素质不适应所造成的。相当数量的村支部书记沿袭了传统管理模式下的思维方式，对村中事务大包大揽，无视村委会的存在；而村委会主任也由于自身素质的原因不善于在支部领导下开展工作，并且"两委"之间也不能进行有效的沟通，导致矛盾越来越大，无法开展各自的工作。当然，缺乏适当的制度规范也是"两委"关系界定不清导致矛盾的重要因素。这种状况导致了在村委会换届选举过程中出现诸多相关的问题，如"两委"关系界定不清的状况会影响村民的选举意愿，往往是村民参与到"两委"之间的矛盾中去，形成了各种派别，违反了村委会选举民主和自治的原则。
　　三、对村"两委"换届选举中存在问题的对策建议
　　村"两委"换届选举中出现的问题，影响了正常选举，选出的村"两委"长期形不成工作合力，严重影响了党和政府各项方针的贯彻落实，影响了农村党群、干群关系，引发了农村不稳定因素，广大村民的切身利益遭到巨大损害。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施，依法搞好村委会民主选举工作，推动村民自治事业的健康发展。
　　1．加强对选举主体的行为引导，提高选民民主法治意识。选民是村"两委"选举的主体，只要选民充分认识自己的民主权利，正确行使自己的民主权利，村"两委"换届选举才能顺利举行。在选举工作中，要始终坚持充分尊重群众的意愿，切实维护群众的权利。在成立村民选举委员会、提名和确定候选人、选民登记、投票选举等环节上，要广泛听取群众意见，确保选民的推选权、选举权、提名权、投票权、申诉权、信访权，并及时严肃地查处各种干涉、压制、阻碍村民行使民主权利的行为。同时，要通过鼓励村后备干部投身竞选、加强对村民的宣传教育等，有效引导换届选举工作，正确体现组织意图。要加大对村民的普法教育，特别要有计划、有目的地培训乡村干部骨干队伍，使大家熟悉选举工作的法律法规与操作程序，进一步提高各级干部和选举工作人员执行法律政策的水平和指导选举工作的能力。选举期间，在农村要开展相关的法律知识系列报道，运用公告栏、标语、会议、广播电视、报刊等新闻媒体，大力宣传选举的法律法规和政策，报道先进典型，揭示腐败行为，让农民群众了解法律法规和上级政策，提高自己参与选举的水平，自觉用法律来规范自己的行为。这样才能真正有效地做到加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机统一。
　　2．加强对公共权力的制约，扎实推进选举后的村务公开和民主管理制度和机制的建设。换届选举中，部分村因上届村"两委"工作不力，不同程度地存在着村务不公开、议事不民主、决策无程序、理事无规章等问题，对换届选举产生了消极影响。部分乡镇（街道）由于对村级选举后制度建设重视不够，事实存在"重选轻管"倾向，一些新当选的村干部对健全和落实村务民主管理制度认识不足，个别村时常出现"新官不理旧账"、工作断档断线现象。因而，建议加快健全和落实村务公开和民主管理的各项制度，完善责任落实、监督检查、考核奖惩等各项工作机制，不断推进农村基层民主的制度化、规范化和程序化。凡是村里的大事，尤其是关系钱、物的大事，一律交由村民大会和村民代表会议讨论决定，杜绝暗箱操作和少数人说了算；二是不断深化以财务公开为核心内容的村务公开工作，把村干部完全置于村民的监督之下。
　　3．修订完善法律法规，增强可操作性。现行有关法律法规规定不明确、可操作性不强等问题，对组织开展选举工作造成了较大困扰，如在候选人资格、选民登记、贿选界定和查处、委托投票和流动票箱、破坏选举行为的查处、村民代表推选等诸多方面，亟待进一步规范完善。意见比较集中的有：一是村级组织任期3年一届太短，既增加选举成本，也影响村务工作的正常延续，建议延长为5年一届，与乡镇人大代表任期一致。二是明确村民代表会议主持责任人。基层对此意见不一，多数干部认为应由村支部书记、村委会主任主持，但也有认为如果村支部书记、村主任不是村民代表，则无权主持。建议予以明确。同时，要大力鼓励党员和村委成员参加村民代表选举，提高党员和村委成员的村民代表比例。三是处置贿选问题应有法可依。建议对贿选行为的认定、因贿选取消候选人资格以及候选人资格取消何时终止等方面作出具体可行的规定。四是妇女参政比例问题，要从法律制度上进一步明确农村妇女参与村民自治的途径和要求，把提高妇女参政比例落到实处。比如实行"专职专选"制度就是一项很好的举措。
　　4．明确党组织在选举工作中的地位和作用，协调"两委"关系。由于《中华人民共和国村民委员会组织法》对基层党组织如何发挥领导核心作用没有作具体的规定，出现了一些村党支部对村委会选举工作不愿管、不敢管、不会管的问题。因此，应更加明确规定基层党组织在村民自治和村委会换届选举中的具体职责，使村委会换届选举既能充分发挥党组织的领导核心作用，又能充分发扬民主，严格依法办事。农村基层党支部要按照好班子、好队伍、好机制、好业绩、好反映等" 五个好"的目标积极培育村级后备干部，把村委会换届选举与村级后备干部队伍建设结合起来，有意识地向选民宣传、推荐党组织培养的候选人，形成正确的舆论导向。在选举期间，村党支部和村民选举委员会应积极组织正式候选人与村民见面谈心，也提倡村党支部书记依法参与竞选村委会主任，实行两个职务" 一肩挑"，加强和改善村党组织的领导，增强班子凝聚力。
　　5．加强监督，建立村民自治权救济的司法制度。为防止违法与腐败行为发生，保证选举质量，在选举期间，应强化监督手段，上级部门应组建选举工作督查组，建立观察员制度，驻村入户，对村委会选举进行实地督查指导，发现问题及时处理，确保村委会选举依法实施。要通过乡镇指导机构的行政监督、村民选举委员会的组织监督、候选人的相互监督、选民的自发监督，保证村委会选举依照法律程序进行，按照法律法规办事，保证村民依法行使民主权利，防止干扰、破坏选举工作的事情发生，保证村委会选举的公平公正，不断推动我国民主政治向更高水平发展。
　　随着国家调整发展战略，以城带乡、以工补农，工业反哺农业，城市反哺乡村，农村社会的矛盾和压力，尤其是村民、村干部和基层政府的高度聚合的关系紧张问题会逐步疏散，村民自治和国家管理之间的矛盾会进一步化解，广大农民将会在一个更为和谐宽松的环境中进行自我管理、自我教育和自我服务活动。因此，村"两委"选举将逐渐内化为乡村社会的一种内在需要，相关政府部门的作用将从具体的组织领导和指导者转向法规政策的制定以及选举过程的监督者和违法违规现象的纠正者。这就需要进一步密切村"两委"和选民之间的利益关联，扩大选民选举的效能感和对选举的民主性和公正性的信心，实现村"两委"换届选举的顺利进行。

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