关于市建委所属部分事业单位承担行政类职能情况的调研报告

按照《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发﹝2016﹞19号）的通知要求，为深入了解市住建部门事业单位承担行政职能有关情况，我们对市建委所属部分承担行政职能事业单位进行了深入调研，现将有关情况汇报如下：

按照《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发﹝2016﹞19号）的通知要求，为深入了解市住建部门事业单位承担行政职能有关情况，我们对市建委所属部分承担行政职能事业单位进行了深入调研，现将有关情况汇报如下：

一、基本情况

1、市建委及其所属事业单位机构设置情况

市城乡建设委员会核定编制名；核定内设机构11个，即办公室（信访办公室）、政策法规处、计划财务审计处、科学技术与建材行业管理处（抗震办公室）、建筑管理处（招投标管理处、建筑产业建设管理处）、安全生产监督管理处、重点工程建设处、住宅与房地产开发处（建筑产业规划发展处）、人事处、村镇建设处、行政审批办公室、机关党委；核定领导职数；核定内设机构领导职数。下属事业单位18家（见表1-1）。

2、市建委所属事业单位承担行政职能情况

市建委下属事业单位18家，其中有12家单位承担了合计85项行政职能（见表1-2）。

从行政职能来源来看，市建委所属的承担行政职能事业单位均以受主管部门委托的形式确定其职能；从行政职能类别来看，现有85项职能中包括：行政裁决1项、行政许可3项、行政征收4项、行政检查15项、行政处罚39项、其他职权23项，其中以行政检查、行政处罚、其他职权三类为主，分别占总数的18%、46%和27%；从承担行政职能数量上来看，市建设工程安全监督站、市建设工程质量监督站2家事业单位承担行政职能项目较多，分别为22项、19项，分别占到总数的26%和22%；市城市建设档案馆、市建设工程交易中心、市建设工程施工图审查处、市建筑市场监察处、市城市建设项目联合审批中心5家事业单位承担的行政职能较少，分别为2项、2项、2项、3项、1项；其他各单位则分别承担5至9项.

3、市建委所属事业单位行政职能履行情况

此次调研选取了市建委所属的6家行政职能相对集中的事业单位进行实地走访以了解其履职情况，包括市建设工程质量监督站、市建设工程安全监督站、市建筑市场监察处、市散装水泥管理办公室（市预拌混凝土砂浆管理办公室）、市城市开发中心（市民用建筑工程综合验收管理办公室）和市墙体材料革新建筑节能管理办公室，并对市城市档案馆等行政职能相对单一的单位则采取了电话咨询的方式进行了解（见表1-3）。

1、行政许可。市建委所属事业单位共承担3项行政许可职能，由市建设工程安全监督站承担2项，市建设工程质量监督站承担1项。其中，建筑工程安全施工条件审查工作2016年共审查项目个（政务大厅窗口受理后，需专业人员到施工现场实地踏查）；建设工程质量监督手续2016年共办理项。另外，发放特种作业人员的安全作业操作资格证的职能虽明确由市建设工程安全监督站承担，但目前实际权限仍在省里，市里只负责前期组织工作。

2、行政检查。市建委所属的家事业单位共承担项行政检查职能，占行政职能总数的%，其中市建设工程安全监督站承担项。调研中了解到，除市城市开发中心正在制定关于开发资本金使用的管理细则，尚未开展检查工作外，各单位都不断加大检查力度，依据其承担业务范围对原材料、施工现场、市场行为等方面的例行检查、抽查、集中排查工作基本占到了各单位日常工作量的一半以上。通过加大检查力度及早发现问题，及时通过整改排除隐患已经成为各单位及其行政相对人的共识。

3、行政处罚。市建委所属的家事业单位共承担项行政处罚职能,占行政职能总数的%。调研了解到，2016年共实施处罚次，其中市建筑市场监察处次、市建设工程质量监督站次。通过与行政检查对比可以看出，我市住建部门对其行政相对人的行政处罚力度并不大，而更倾向于通过责令整改的方式来纠正违法违规行为。

4、行政裁决、行政征收等职能。市房屋征收经办中心承担行政裁决职能项、行政征收职能项，2016年对房屋拆迁达不成拆迁补偿×协议的裁决次，对国有土地房屋征收万平方米；市散装水泥管理办公室承担行政征收项，2016年征收散装水泥专项资金万元。

5、其他行政职权。委托所属事业单位承担的其他行政职权以各类备案、验收为主。调研了解到，除市建设工程安全监督站在对建筑起重机械首次出租或安装前验收及备案时需要聘亲专业人员爬吊检验外，其他的各类备案均为对相关手续和材料的审查，且随着市场的逐步饱和、建筑行业的降温，业务量明显减少。此外，市房屋征收经办中心的培训、审核职能由于人员、经费不足等原因而未开展具体业务。

二、存在问题

一是现阶段相关法律法规仍不够完善。调研过程中我们发现，部分行政职能存在法律依据不充分、难以执行的情况。如市城市开发中心提出，其承担的行政处罚职能依据为《城市商品房交付使用办法》，但由于其上位法缺失，如果按照相关规定执行处罚，可能涉嫌行政违法，故不敢轻易做出行政处罚决定。市建筑市场监察处则提出，由于部分法律的制定相对滞后，实际执法过程中遇到很多障碍，如对于某一违法行为，认定其违法法律依据充分，但罚则不明，无法实施处罚。另外，个别法律法规的属于特定时期基于特定目的而制定的，处罚力度较为苛刻，其存在的法律震慑作用大于操作性。随着形势发展，国家也在逐步出对其进行修订和完善，但现阶段仍无法严格按照法律规定来执行。

二是重检查、轻处罚的现象比较普遍。既有目前各单位秉持“早发现、早整改、早落实”的原则，加大了行政检查力度的原因，也存在法律法规不够完善，执法单位依据不足的因素，且要考虑处罚程序相对严谨复杂、周期较长的特点及可能的人情因素。一方面，我市建设工程数量较多、地点分散、按照目前依据监督项目不同分别执法的模式，现场执法人员相对不足，且存在一定的法律风险，执法单位不想在工作中给自己找“麻烦”；另一方面，对于施工周期较短的工程项目，可能存在处罚程序尚未结案，工程已经完工的情况，若处罚成立，施工企业面临的返工难度更大、成本也更高；且不排除由于住建部门的行政相对人比较固定，多年来形成的人情关系因素影响。因此，在实际工作中各单位多以责令整改的方式对建设单位违法违规的行为进行处理。另外，也有工作人员表示，对于投资规模较小的项目，处罚可能直接导致其资金链断裂，造成工程停滞或烂尾，带来不良社会影响；而投资规模大的项目综合考虑施工期限、用工成本、市场收益等因素，大多怕停工而不怕罚款。因此也促使监管单位多采取发现问题责令整改、复检仍不合格责令停工整改的方式来处理其违法违规行为。

三是存在相同部门多单位执法现象。调研中了解到，由于我市住建部门目前采取按工程质量、工程安全、原材料、市场秩序等具体业务类别划分其对行业监管职能，而市建委所属各事业单位按照主管部门的委托权限来行使行政职能，在日常工作中常常遇到多个单位的检查执法人员出现在同一个施工现场的情况。此现象在市建筑市场监察处、市建设工程质量监督站、市建设工程质量监督站三个单位日常工作中体现比较明显。另外，由于《中华人民共和国行政处罚法实施细则》第五章第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”，因此分散执法的现状又进一步造成各单位普遍感觉执法力量不足。

三、改革路径

按照《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发﹝2016﹞19号）要求及中央编办苏州培训会议精神，本次改革涉及市建委所属事业单位11家。现阶段，市建委将其行业监管职权按照行业标准制定、开工前审批、施工监管、原材料监管、市场秩序监管等业务类别来进行划分并将相应行政职能委托下属事业单位承担。总体来看，这种划分在现阶段是科学的、可行的，便于落实责任和加强管理。但也存在着一定问题。本轮试点过程中，应按照改革要求，对其职能重新梳理并对机构设置进行调整，具体来说，可拟将其改革路径分为：

1、只转职能不转机构。对于行政职能单一，且主管部门有相应内设机构可承接其职能的，将行政职能回归机关。这里包括全部行政许可职能和部分行政处罚、部分其他行政职能。涉及单位及职能包括市城市建设档案馆、市建设工程交易中心、市城市地下综合管廊管理中心、市建筑市场监察处的全部行政职能及市房屋征收经办中心、市墙体材料革新建筑节能管理办公室、市建设工程安全监督站、市建设工程质量监督站的部分行政职能。

2、转为主管部门内设机构。市建筑经济管理处行政处罚、行政检查职能回归机关后，只保留其他行政职能项，均为各类合同、资质的备案工作，可考虑将其转为市建委内设机构。

3、整合职能相似相近、规模较小的事业单位。对市墙体材料革新建筑节能管理办公室、市散装水泥管理办公室进行整合，设立市建筑材料管理办公室，负责全市建筑材料管理工作。

4、行政执法机构综合设置。考虑到建筑市场执法的专业性和复杂性，借鉴住建部、山东、广东等地改革的经验教训，现阶段对于住建部门综合执法机构的设置应持审慎态度，如确需相对集中执法职能，也应保持建筑市场、建筑安全、建筑质量三大领域的执法相对独立性。如对市建委所属的行政执法机构对市建设工程质量监督站、市建设工程安全监督站、市建筑经济管理处进行整合，设立市城乡建设监察支队，下设建筑市场监察大队、建筑质量监察大队、建筑安全监察大队3个内设机构分别对其专业领域进行监督管理。如此既可以在形式上使执法权相对集中，也可以让编制、人员的调配更加灵活，同时对综合科室进行整合，进一步补充执法力量。

四、改革难点

（一）关于行政编制缺口问题

从全市角度来看，此次承担行政职能事业单位改革试点工作我市行政编制缺口较大。单就建委系统来说，若将市建筑经济管理处整体转为市建委内设机构，需置换个行政编制。

二是关于事业单位人员划转后人员身份转换问题

若将市建设经济管理处人员随机构整体转为市建委内设机构，其人员身份应如何过渡转换，尚无人事部门的政策作为依据。

三是机构整合后与省对口部门的衔接问题。市建委所属事业单位的人员编制由市里管理，但有相当一部分工作项目任务、保障资金等都是由省级对口部门直接管理分配。在试点过程中如涉及机构撤销或整合，需做好与省里对口部门的衔接工作，避免对现有工作造成体制障碍。

五、几点建议

一是进一步深挖编制潜力。今年年初省编办下发的《关于印发

二是对于法律依据不充分的行政权力进行取消下放。按照中编办2016年在《地方承担行政职能事业单位改革试点工作安排和有关政策要求》中提到的“坚决取消一些于法无据、阻碍经济发展、抑制社会活力的权利”，对于一些法律依据不充分，尤其是上位法已经取消的行政职能，应予取消。

三是建议协调各相关部门完善配套政策，保障改革顺利进行。改革试点过程中涉及机构的重新架构和大量的人、财、物的调整，不但是编制部门一家职能范围内的事，需要协调各相关部门依法制定配套人事、财政、社会保障等政策文件：一是完善人事政策、妥善解决好人员分流×问题和事业单位人员回机关的身份转变问题；二是完善财务政策，妥善处理改革中撤并的事业单位资产和债务划转问题；三是社会保障政策，进一步完善工作人员在机关、事业单位之间流动时社会保险关系的转移和衔接办法，切实解决事业单位职工的养老、医疗保险、住房公积金等后顾之忧，避免因改革形成社会不稳定因素。

四是建议争取中央、省的政策支持，形成上下联动效应。

为破解我市住建系统行业管理色彩重，与省级部门上下对口格局形成多年难以调整的难题，需要争取中央、省的进一步支持，自上而下推动改革深入下去，避免因改革而造成体制障碍，阻碍改革进程。

五是建议进一步理顺和完善事业单位管理体制，巩固改革成果。改革试点过程中，应进一步理顺和完善事业单位管理体制，逐步实行“管办分离”，将政府职能部门与事业单位的职能分开，政府职能部门与所属事业单位脱钩，政府主管部门不再直接参与事业单位人、财、物的具体管理，只承担依法对本系统事业单位的行业监管，让事业单位集中精力搞好公共服务，从而避免只在形式上回归、实际工作中依然政事不分、职能交叉等现象的产生，巩固改革成果。

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