关于我市市直公立医院机构编制情况的调研报告

习近平总书记在十九大报告中指出：实施健康中国战略。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。

我国的公立医院是由政府和集体财政投资兴办的非营利医疗机构，承担着公共服务职能，提供基本临床服务，具有公益性质，也是国家卫生政策的主要执行者。作为医疗服务体系的主体，公立医院改革成效直接影响到深化医药卫生体制改革的进程。

背景

习近平总书记在十九大报告中指出：实施健康中国战略。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。我国的公立医院是由政府和集体财政投资兴办的非营利医疗机构，承担着公共服务职能，提供基本临床服务，具有公益性质，也是国家卫生政策的主要执行者。作为医疗服务体系的主体，公立医院改革成效直接影响到深化医药卫生体制改革的进程。

2009年实施新医改以来，国家和省出台了一系列医疗卫生体制改革政策，在公立医院取消以药补医、建立科学合理的补偿机制、推进分级诊疗制度、确立符合行业特点的人事薪酬制度、健全现代医院管理制度等方面进行了有益的探索，取得了明显的成效。但在创新公立医院编制、人事管理制度方面，目前仍未取得实质性进展。

围绕公立医院改革中的机构编制管理相关问题，梳理国家、省关于公立医院改革涉及机构编制管理政策和国内其他省市公立医院改革经验和成果，调研我市市直公立医院职责履行情况、机构编制及人员现状，分析我市公立医院在机构编制方面存在的问题，研究探求适应现代医院管理制度、符合我市公立医院实际的公立医院机构编制管理制度。

一、公立医院相关政策

（一）国家、省医改有关政策规定

2009年3月17日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出了切实缓解“看病难、看病贵”的近期目标，以及建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务的长远目标。

2011年2月的《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》(国办发(2011)10号)指出探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，合理确定公立医院绩效考核制度，推进营利性和非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度，优化公立医院的布局结构。

2012年3月的《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发(2012)ll号)要求坚持公立医院公益性质，按照“四个分开”的要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以县级医院为重点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革。

2016年12月的《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）要求建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。创新公立医院编制管理方式，完善编制管理办法，积极探索开展公立医院编制管理改革试点。在地方现有编制总量内，确定公立医院编制总量，逐步实行备案制。

2017年6月的《吉林省人民政府关于印发吉林省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（吉政发〔2017〕19号）要求创新公立医院编制管理方式，完善编制管理办法，积极探索开展公立医院编制管理改革试点。在现有编制总量内，确定公立医院编制总量，逐步实行备案制，积极探索实行人员总量管理。

2017年12月的《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省建立现代医院管理制度实施方案的通知》（吉政办发〔2017〕81号）要求深化编制人事制度改革。创新公立医院编制管理方式，积极探索公立医院编制备案管理改革。在地方事业编制总量内，确定公立医院编制总量，逐步实行备案制。

（二）涉及公立医院有关机构编制管理规定

公立医院分为三类，一类是基层医疗机构，包括社区卫生服务中心、乡镇卫生院等；一类是县级、地级综合性公立医院；一类是大型三级医院、专科医院。根据中共中央、国务院《关于推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）的规定，事业单位性质的公立医院，在事业单位分类改革中根据承担的社会功能不同划分为不同的类别。对于面向社会提供公共卫生及基层的基本医疗服务的乡镇卫生院、社区卫生服务中心等划为公益一类，对于非营利医疗机构的综合性医院和专科医院划为公益二类。

2011年7月的《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）“关于创新事业单位机构编制管理的意见”规定对公益二类事业单位，在制定和完善机关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。

目前全国公立医院的机构编制都是参照原国家卫生部1978年颁布的《综合性医院组织编制原则试行草案》（78）卫医字第1689号核定的。根据各医院的规格和担任的任务，病床与人员比例可分为三类：300张床位以下按1.00：1.30—1.40计算；300—500张床位的按1.00：1.40—1.50计算；500张床位以上的按1.00：1.60—1.70计算。各类人员比例：行政管理和工勤人员占总编的28—30%，其中行政管理人员占总编的8—10%；卫生技术人员占总编的70—72%，在卫生技术人员中，医师、中医师占25%，护理人员占50%，药剂人员占8%，检验人员占4.6%，放射人员占4.4%，其它卫技人员占8%。

1986年8月的吉林省卫生厅转发“关于下发《妇产科专科医院组织编制原则（试行划案）》的通知”的通知（吉卫幼发【86】14号）规定根据妇产科专科医院的规模、任务和特点，病床与人员之比例1：1.5—1.7试算。婴儿床、分娩床、待产床另增加编制。

2006年8月的中央编办关于印发《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》的通知（中央编办发〔2006〕96号）规定原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2—3名全科医师，1名公共卫生医师。每个社区卫生服务中心在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师。全科医师与护士的比例，目前按1：1的标准配备。其他人员不超过社区卫生服务中心编制总数的5%。服务人口在5万居民以上的社区卫生服务中心，核编标准可适当降低。

（三）外省市公立医院编制备案制改革进展情况

2012 年以来，福建省石狮市（县级市）作为国家县级公立医院综合改革第二批试点，将人事制度改革作为改革核心内容，在落实医院用人自主权和创新编制管理等方面取得进展。将以医院床位为基数编制审批制改为以人才规划为基础的编制备案制。出台《石狮市公立医院人员招聘考录备案制实施方案》，编制人事部门主动下放权限，授予医院用人自主权，医院根据实际需要，每年制订招聘计划和招聘方式，经公立医院改革管理委员会核定，由医院自主招聘，同时报编制、卫生和人社部门备案。计划申报一年一次，年度内有效。

2010年，广东省编办印发了《公立医院机构编制标准的指导意见》。2015 年 ，深圳市出台了《深圳市深化公立医院综合改革实施方案》，提出未来深圳市公立医院不再纳入编制管理，取消行政级别，以促进不同级别医院按照专业化管理要求依法治理。

2016年5月，山东省潍坊市编委印发《公立医院人员控制总量备案管理办法》，明确规定该市市县两级政府举办的综合医院、中医院、专科医院和具有诊疗功能的其他医疗卫生机构等（不包含社区卫生服务机构和镇街卫生院）今后不再核定事业编制，原编内人员继续实行实名制管理，只出不进，逐步探索公立医院人员不纳入编制管理。《办法》规定了备案管理的实施范围、编制管理、备案流程、人员管理等方面 15 条，其核心内容是创新提出人员控制总量备案、新进人员计划备案、新进人员管理备案“三备案”，切实规范备案管理程序。

二、我市市直公立医院现状

为进一步了解掌握我市公立医院职能履行情况，探索创新机构编制管理的新途径，同时充分发挥编制资源在我市引进、使用、管理人才工作中的重要作用，我们利用一个月时间，通过实地走访、召开座谈会、查看汇报材料、电话沟通等方式，先后对市医改办、市直公立医院（含民政局所属市脑康医院）及经开区所属经开区医院和社区卫生服务中心开展了调研。通过调研，基本了解掌握了市直公立医院机构编制人员现状及职责履行情况。

（一）机构编制基本情况

1、机构情况。我市市直公立医院16个，社区卫生服务机构2个。从机构规格来看，均未明确行政级别；从隶属关系来看，市卫计委所属14个，市民政局所属1个，吉林经开区所属3个；

2、编制情况。市直公立医院共核定事业编制数名，编制比例结构为行政管理人员名，专业技术人员名，工勤人员名。核定领导职数名，核定内设机构个，内设机构领导职数名。

3、工作人员情况。从调研情况来看，我市公立医院工作人员人，其中在编人员人（编制使用率87%），占总人数的57%；自聘人员人，占总人数的43%。实配领导人，内设机构领导人（内设机构领导职数使用率72%）。

在编人员。从比例结构来看，行政管理人员人（行政岗位使用率%），专业技术人员人（专业技术岗位使用率%），工勤人员人（工勤岗位使用率%）；从实有人员学历情况来看，中专人，占总人数%，大专人，占总人数%，本科，占总人数%，硕士人，占总人数%，博士人，占总人数%；从年龄结构来看，30岁及以下人，占总人数%，31-49岁人，占总数%，50岁及以上人，占总人数%

编外聘用人员。目前市直各医疗机构编外聘用人，其中中专学历591人，大专1609人，本科人，硕士人。

通过对调研情况的分析，我市公立医院编制配备与使用主要呈现以下特点：一是在现行编制配备滞后于行业发展。我市医疗资源供给总量充足，万人床位数高于全国平均水平17%左右（据国家统计局今年初发布的《2017年国民经济和社会发展统计公报》中数据计算），但编制配备与相关政策规定的人床比仍有约名的差距，需要公立医院通过编外聘用人员予以补充。二是编制资源在吸引人才、留住人才方面发挥着重要作用。18家公立医院研究生以上学历的人员共有人，其中，在编人，医院编外聘用人，且名获得博士学位的高级人才均为在编人员。三是规模较大的综合性医院和专科医院编制使用率较高。从近三年事业单位公开招聘情况来看，编制部门共批准使用编制名，实际招聘使用名，编制使用率81.6%。市中心医院、市儿童医院、市妇产医院等规模较大、优势资源集中的医院基本能满额使用编制招聘人员

（二）市直公立医院编制管理方面存在问题

1、现行机构编制管理模式不适应公立医院改革及发展需要。对于我市的公立医院机构编制管理，无论是机构设置，还是编制核定都是沿用审批制。这种模式已经与国家要求的公立医院改革及当前医疗行业发展不完全适应。主要体现在三个方面：一是权责不清。现行体制下，行政部门用行政手段配置医疗资源，大包大揽，办方与管方权责不清，导致医院缺乏自主权，运行体制僵化，活力不足。二是存在“冗员”现象。编制体制下，薪酬待遇与职称挂钩，编外人员在身份、待遇、养老等方面与编内人员差距过大，同工不同酬。即使在市中心医院、市人民医院已经实行编内与编外聘用人员“同工同酬”，但编外聘用人员在职称、养老等方面待遇仍与在编职工存在一定差距。将编制视为“铁饭碗”的认识，导致了公立医院出现“人多事少”与“人少事多”两类群体，存在忙闲不均的“冗员”现象。三是医院运营成本增加。受体制机制等制约，在进口方面，医院不得不通过高薪酬、高待遇吸引优质人才;在出口方面，有些人能力不足却占据重要岗位，造成资源浪费，加重了医院的包袱。同时，公立医院逐利思想严重，存在诱导消费的情况，进一步增加了老百姓的医疗负担。

2、现行招聘的方式不完全符合医院引才、留人的实际需求。公立医院现行的招聘方式是由人社部门组织实行统一的公开招聘。医疗行业注重实践操作能力和理论知识相结合，尤其在日常工作中，往往更看重再学习和理论的应用能力。应用传统的选人用人方式招到的人可能学习很好，但操作能力很差，常常导致“想用的人招不进来，招进来的用不上”的情况发生。据医院反映，由于本院培养的可胜任工作的编外聘用人员有的无法通过公开招聘方式进入本院工作，被外省、长春等地医院以更高的待遇挖走，造成了人才流失。

3、党建工作力量需进一步加强。调研中我们了解到，近年来市委对公立医院党建工作高度重视，市直公立医院党建工作取得了一定成效，但同时也存在专职党务人员力量不足的问题。医疗卫生机构中民主党派和无党派人士相对比较集中，据市委统战部提供的最新统计数据，我市从事医疗卫生方面工作的民主党派人士约500人，占行业总人数的5%左右。党外人士思想相对活跃，多为高级知识分子及高级专业技术人才，行业、社会影响力突出，因此在医疗卫生行业加强党的领导工作尤其重要。目前，市直公立医院中市人民医院行政岗位利用率仅为%，市中心医院为%，利用率最高的妇产医院为%。以市中医院为例，在编人员共人，其中行政管理人员仅人，同时为满足工作需要，自聘人作为补充。公立医院无论规模大小，其承担的行政管理工作的任务种类及业务量相差不大，在人员相对紧张的情况下，行政管理人员常身兼多职，专职党务人员力量稍显薄弱，医疗机构规模越小，此类情况越明显。

4、部分专科医院职能相同或相近。一是传染类疾病专科医院，我市独立设置有市结核病医院、市结核病防治研究所、市传染病医院。调研中了解到，市结核病医院因地处偏远，距离市区较远，生活条件不便利，近3年公开招聘编制使用率仅为68%，难以吸引、留住人才；市结核病防治研究所作为科研机构，因收治患源较少，无法较好的履行其疾病研究职能。二是精神类疾病专科医院，我市独立设置有市神经精神病总医院、市舒兰精神病院、市脑康医院。调研中了解到，市舒兰精神病院因距离市区较远，生活不便等因素，近3年公开招聘编制使用率仅为66%，难以吸引、留住人才。市脑康医院也反应由于受经费渠道所限，很多专业技术人才向市神经精神病总医院、市中心医院及外地医院流出。

三、以推行编制备案制为重点，推进公立医院编制人事制度改革

十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求加快推进事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。公立医院，基于其在社会扮演角色的特殊性与有效性，如何实施改革使其公益性及医院目标能够实现统一、协调发展是改革的一大难题。人才及技术是公立医院发展所必须的资源，也是其主要的财富。推进编制人事改革是调动公立医院职工工作积极性和提升公立医院管理水平和服务能力的重要方面。

（一）推进公立医院编制人事制度改革应当坚持的原则

1、循序渐进的原则。目前，公立医院运行新机制还未建立，养老并轨仍未全面推行，改革必须稳步推进。如何保证编内、编外人员福利待遇并轨，如何调整过去臃肿的人力资源结构，避免人才流失，兼顾效率与稳定原则，对改革过程和步骤进行更加审慎细密地设计。

2、多方联动的原则。作为一种管理方式的变革，编制备案制政策的复杂性和高度关联性要求各方最大限度地参与到政策执行过程中。既需要促进多元办医格局形成、分级诊疗新秩序建立等周全的顶层设计，也离不开完善的配套政策措施; 既需要医务人员积极响应，也需要政府部门及医院领导大力支持;既需要政府高昂的投入，也需要政策执行者对财政资金的严格管理和分配等。因此，公立医院编制备案制是一个多方联动、全方位展开的过程。

3、互利共赢的原则。公立医院编制人事制度改革是多方利益博弈的过程，不仅涉及到医院的公益性、医务人员的利益，也是涉及到政府管理方式变革、职能转变的大问题，更是让老百姓受益的民生问题。当前公立医院的改革已经进入深水区，每前进一步都是一次利益的深入调整。如何加强监管、如何实现共赢、保障权责的一致性等一系列问题不可忽视。

（二）研究探索建立实施适应现代医院管理制度、符合我市公立医院实际的编制备案制

我国对事业单位编制一直实行单一的审批制管理，随着经济社会发展及财政、人事、收入分配制度等改革推进，这种管理方式已经难以适应简政放权、优化服务、推进供给侧结构性改革和实施创新驱动发展战略的需求。开展公立医院编制管理改革试点研究，有利于解决公立医院编制资源不足、编内编外二元身份管理、同工不同酬等问题。

首先，我们来了解一下“备案”的概念。备案严格地讲不是一个法律概念，而是行政机关对某种行政管理方式的概称。备案的事项一般不是禁止性事项，相对人不是因为备案后才具有了从事该项行为的资格，而是在备案以前已经具有了从事该项行为的资格。备案的过程是相对人通过备案告知行政机关相对人要进行某项行为，无须得到行政机关的许可，只是一个形式性审查的过程。因此，在我市公立医院探索推行编制备案制，应当围绕建立现代医院管理制度的中心，结合我市实际情况，做好以下几个方面工作。

1、要修订公立医院编制标准，科学核定人员总量和规模。在国家没有出台统一的公立医院编制核定标准情况下，建议由省编制部门牵头制定我省的城市公立医院编制标准，这是推行编制备案制的基础。编制标准的制定应考虑到我省医疗卫生服务体系规划、公立医院级别及承担的任务、实际开放床位数、工作量、床位使用率、医护比、床护比以及现有编制情况等因素，参考各地经济社会发展情况、人口构成和医疗服务发展趋势，并建立动态调整机制。

2、要盘活现有编制资源，统筹调剂优化编制配置。近年来，中央和省多次强调要严格控制机构编制，确保机构编制“零增长”。推行公立医院备案制过程中需重新核定各医院编制数额，按此次调研数据测算，编制数额将有所增加。为解决这个“增量”问题，建议对我市职能相同或相近的部分专科医院进行整合，如通过整合市结核病医院、市结核病防治研究所、市传染病医院，或整合市神经精神病总医院、市舒兰精神病院、市脑康医院的方式，将整合后结余的编制和人员统筹使用，配置给有需求的公立医院，为备案制提供一定的编制保障。

3、要优化公立医院岗位结构，压缩行政后勤人员编制。在医院岗位设置方面，加大卫生技术人员岗位设置比例，压缩行政后勤人员岗位职数，加大医院后勤服务社会化工作力度，在专业技术岗位中，医、药、护、技各岗位应当根据实际需要合理配置，建立岗位设置的动态调整机制，定期进行岗位设置和调整。

4、要探索实施编制审批制与备案制相结合的编制管理方式。2014 年 11 月，中央编办印发《关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》，提出对公立医院实行备案制管理，并逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。这为推进公立医院编制备案制提供政策依据。建议制定出台关于我市公立医院编制备案制的规范性文件，明确公立公立医院编制备案制的适应范围、编制管理、备案程序、人员管理等内容。充分发挥公立医院用人自主性和积极性，同时考虑到我市区位和经济社会发展情况及优势地区、优势单位的人才虹吸效应，编制、人社部门将部分编制使用、人事调配权限下放给公立医院。对原编制内管理的人员继续实名制管理。对于行政管理人员、医生和其他高级专业技术人才仍采取原有编制审批制，实行实名制管理。对于护理岗位人员及其他辅助岗位专业技术人员采取编制备案制，公立医院自行制定这部分人员计划报编制部门备案，按照事业单位公开招聘有关规定制定招聘方案，经人社部门和主管部门同意后，自行组织面向社会公开招聘。这部分新进人员不纳入实名制管理，由公立医院单独建立台账，在招聘完成后主管部门报编制部门和人社部门备案。

5、要从机构编制配置方面保障党的领导。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议中指出，加强公立医院党的建设，要贯彻党的卫生和健康工作方针，发挥公立医院党委的领导作用，加强公立医院领导班子、干部队伍、人才队伍建设，提高公立医院基层党建工作水平，抓好思想政治工作和医德医风建设，促进公立医院党的建设和业务工作相融合，健全现代医院管理制度。按照近日中办印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》的有关要求，建议市直二级以上的公立医院实行党委书记、院长分设；三级医院单独设立党务工作内设机构；党员较少、规模较小的医院，党务工作机构合并设立或与行政相应机构合署办公，为公立医院加强党建从机构编制方面予以充分保障。

（三）协同联动，保障改革落实到位

编制改革不是单兵突进，而是涉及多个部门、多个领域，必须协同联动、同步推进才能保障改革措施真正落地。

1、明确公立医院的功能定位，转变管理方式。根据《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》“政事分开”“管办分开”的要求，政府简政放权，改变过去的行政隶属关系，赋予公立医院经营管理和收入分配权，明确医院管理责、权、利的划分，实现外部管理权责统一，医院产权归政府所有，明确政府作为出资人的权利。卫生计生部门受出资人委托对医院进行行业监管。成立医院管理委员会和医院管理中心，代表政府承担举办公立医院的职能，对公立医院服务效率、资产安全和履行公益性责任实行出资人监管，并根据规划落实公立医院发展的资本性投入。落实公立医院法人治理结构，实行理事会监督下的院长负责制，医院院长作为医院的独立法人，拥有经营自主权和决策权。建立完善的法人治理结构，医院决策权、监督权和执行权相互独立、相互制衡。

2、加强监督约束和财政补助，保障公立医院公益属性。行政监管部门应通过相关立法加大对医疗市场和医生行为的执法监督力度，防止因过度市场化和利益羁绊造成的违法行为。加强对医院功能定位、社会服务、人事管理方面的监管，取消院长的行政级别，防止因院长权力过大滋生的腐败，保障公立医院的公益性。财政部门根据编制备案制改革精神，及时出台公立医院财政保障政策，杜绝医院将药养医作为经费来源的问题。

3、公立医院强化内部管理，提升管理服务水平。公立医院要适应编制备案制的要求，立足实际，采取灵活的用人机制。考虑公立医院的职位要求和“人员—职位”相匹配的整体性和复杂性，采用社会化用人、自主设置岗位的方式，注重实用型人才，竞争上岗，多劳多得。重视人力资源的培训和开发，改善医生的执业环境。通过住院医师和专科医生规范化培训和进修机会加强对医疗人才的教育力度，提高医生的医技水平，为临床核心人才提供更好的发展平台，引导他们正确处理医院、科室和个人的关系。健全绩效评估机制。根据临床、医技、行政、药剂等不同科室制定不同的考核指标与考核周期，注重考评结果的反馈与持续改进，并将考核结果与员工薪酬挂钩，公平竞争。通过有效的评估激励手段，为有能力者提供晋升机会，人尽其才，才尽其用。

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