清朝军机处的设立绝非因专制加深 而是分权加剧

　　研究清朝中央权力分配体制，自然不能不涉及到内阁和军机处这两个关键机构。长期以来，清史学界存在着两个十分明显的倾向，一是将清初（乃至明朝）内阁和专制皇权对立起来，认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁（或议政王大臣会议）权力，以强化皇帝权威；二是将军机处和专制皇权等同起来，认为军机处设立以后，皇权得到了空前加强，皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而，从清朝政治运行的实际情况看，上述观点却颇值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论，主要围绕三个方面展开:第一，清初内阁的性质；第二，军机处在清朝权力分配中的真正作用；第三，清朝皇权强化的动因以及实现强化的途径。让我们首先从清初内阁谈起，因为这是准确认识清朝中央权力体制（尤其是军机处性质）的重要前提。
　　一
　　要分析清初内阁的性质，有必要先对明朝内阁制度作一简要回顾，因为“清承明制”，清初内阁系仿效明朝内阁而设。一些清史学者也正是基于明朝内阁中曾出现严嵩、张居正等“权相”这一历史事实，断言内阁制度并不利于皇权的加强。
　　应该说，在历史上，内阁制度和宰相制度是具有原则差异的。秦汉以降的宰相制度源于战国时期各国出现的相府，“掌丞天子，助理万机” 〔1〕。丞相位望甚尊，权力甚重，“辅翼国家，典领百僚，协和万国” 〔2〕。这就使中央政府经常出现两个权力中心，一是皇权，二是相权，因二者间没有明确而且严格的权力界限，这就难免不发生各种利益冲突，甚至出现丞相取天子而代之的政治悲剧。明初朱元璋鉴古思今，有废除丞相之举，并规定:“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，处以极刑。”〔3〕继相府而出现的内阁，无论是在建置上，还是在职任上，都紧紧服务于君主独裁的需要，虽有“佐理赞化，以安民生”之责，但并没有形成自己独立的权力系统，而是作为皇权的附庸出现〔4〕。像洪武年间，“殿阁大学士只备顾问”，皇帝，“自操威柄，学士鲜所参决”。降至仁、宣二朝，内阁权力虽然有所加重，但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变，大学士“职居内阁，官必以尚书为尊” 〔5〕。虽然到明中叶以后，随着夏言、严嵩的赏权用事，内阁权力大幅度增加，但“大学士委寄虽隆，而终明世秩止正五品，故其官仍以尚书为重，其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”〔6〕。更重要的是，晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在，在很大程度上它只是皇权腐败以及宦官势力恶性膨胀的产物〔7〕。像严嵩，因“结诸阉人”，方得长期秉政，即张居正也需讨好太监冯保，方能执掌国柄，史称“居正固有才，其所以得委任，专国柄者，由保为之左右也” 〔8〕 。最为严重的是，随着宦官势力的扩张，内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具，本属内阁的票拟权竟被宦官操纵，即“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之。”“内阁之拟票不得不取决于内监之批红，而相权转归于寺人，于是朝廷之纪纲、贤士大夫之进退，悉颠倒于其手，伴食者承意旨之不暇。间有贤辅，卒蒿目而不能救。”〔9〕可见，有明一代，真正对专制皇权构成威胁的并不是内阁，内阁中也没有出现能够动摇皇权的权臣。曾任内阁首辅的叶向高对此知之颇悉，感触颇深，他说:“我朝阁臣，只备论思顾问之职，原非宰相。中有一二权势稍重者，皆上窃君上之威重，下侵六曹之职掌，终以取祸。臣备员六年，百几皆奉圣断，分毫不敢欺负；部务尽听主者，分毫不敢与闻。”〔10〕应该说，叶向高的话反映了明朝内阁的实际情况。因此清初统治者从明朝政治的经验与教训中是很难得出内阁危及皇权这一结论的（这也是它入关不久即采用内阁制度的重要原因）。乾隆皇帝反观历史，曾对朱元璋和永乐皇帝创建的以维护君主独裁为目的的明朝政治体制予以高度评价，认为其“立纲陈纪，遗谟远，更胜唐宗” 〔11〕。
　　和明朝内阁比起来，清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太极改文馆为内三院:“一名内国史院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文，凡六部所办事宜，可入史册者，选择记载，一应邻国远方往来书札俱编为史册。
　　内秘书院，职掌撰与外国往来书札，掌录各衙门奏疏及辩冤词状，皇上敕渝文武各官敕书并告祭文庙，谕祭文武各官文。内宏文院，职掌注释历代行事善恶，进讲御前，侍讲皇子，并教诸亲王，颁行制度。”〔12〕从上述职掌可以看出，内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。尽管入直内三院的大学士如范文程等人为清朝的崛起献计献策，“独领机密，出而折冲，入而借箸，鞠躬罔逸”，但却不能加入真正享有决策权的议政王大臣会议，更不能处理臣工奏议，在入关以前，内三院并不具有较高政治地位〔13〕。
　　内三院演变为清朝中央政府是在清军入关以后。顺治元年（公元1644年）五月初二日，多尔衮进入北京；初六日，多尔衮令:“在京内阁、六部、都察院等衙门官员俱以原官同满官一体办事。”〔14〕在此之后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推祟明制的汉族大学士感到失望，是年六月初二日，大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞 。
　　国家要务，莫大于用人行政。臣等备员内院，凡事皆当与闻。今各部题奏，俱未悉知，所票拟者，不过官民奏闻之事而已。夫内院不得与闻，况六科夫？倘有乖误，臣等凭何指陈？六科凭何摘参？按明时旧例，凡内外文武官民条奏，并各部院复奏本章，皆下内阁票拟，已经批红者，仍由内阁分下六科，所以防微杜渐，意至深远。以后用人行政要务，乞发内阁拟票，奏请裁定。〔15〕
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　　因当时正值鼎革之际，机务繁重，朝政需人协理，故多尔衮对这一建议表示赞同。顺治十五年（公元1658年），清廷又改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视:
　　一、是内阁票拟权力受到严格限制
　　票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问〔16〕。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定:“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统〔17〕。十年（公元1653年），又规定:“今后凡系机密及参劾本章，俱著实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力〔18〕。十三年（公元1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，十七年（公元1660年）又定:“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后著该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦著该衙门不拘时封进。”〔19〕这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。
　　二、是大学士的票拟直接听命于皇帝
　　清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。十七年五月，顺治帝令:“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”〔20〕更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟” 〔21〕。《顺治实录》曾有这样的记裁:（十年十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”〔22〕大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故吴振＠① 说:清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔23〕连顺治皇帝也不得不承认:“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”〔24〕这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”〔25〕
　　顺治十八年（公元1661年），顺治皇帝去世，康熙帝即位，鳌拜等辅政大臣改内阁为内三院，后世一些史家将这一变革视为四大辅臣在制度上恢复关外政治传统的典型事例。其实不然，康熙初年内院继承了顺治年间内阁的票拟权，作为清朝中央政府，这时的内院和原来的内阁在基本职任上并无原则性差异。由于辅政大臣亲自参加票拟，大学士的政治权力也未因皇帝不能亲政而有任何扩大，他们在和辅政大臣发生政务分歧时只能委曲周旋，而不敢直抒已见。时人描述当时清廷政务处理情形说:康熙初，“又改内阁为内三院，以公（李＠②为内宏文院大学士。是时，上方谅阴恭默，辅政大臣受顾命，决机务，或议事相龌龊，公辄默然，俟辩论将息，徐出片言定是非。票拟或未当。不轻论执，每于谈笑间旁引曲喻，令闻者心悦，然后徐夺其所是而更正之。”〔26〕一些重要决策大学士也无权参与，像康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集中定谳”，因国史院大学士巴泰拒不附和，遂“弗使与闻”，而大学士苏纳海竞因反对圈换土地，被鳌拜矫沼处绞〔27〕。
　　降及康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威，用康熙的话说就是:“若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之！”〔28〕具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，称:“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”，明确表示宰相只是“佐君理事之人”，不得侵犯人主权力，而自己也绝不“以大权授人” 〔29〕。当时，内阁的所谓票拟和顺治时一样，在很大程度上仍是承旨书谕。《康熙起居注》有明确记载，比较典型的如:康熙十九年六月初六日，提督许贞请以南昌水师兵一千名归其标下，部复不准。康熙对索额图等大学士说:“水师营兵归提督标下，不免糜费钱粮。前以尚之孝标下兵丁补江西各营老弱缺少之数，着将此项内兵丁拨许贞一千名。此兵缺少，不必再补。如此钱粮不至糜费，亦于许贞有益。尔等之意若何？”索额图等奏道:“上谕诚为至当。”康熙说:“即照此票拟。”〔30〕李光地《榕村续语录》也有类似记载。如统一台湾后，康熙曾和李光地商量善后事宜，李光地建议以万人戍守，三年一归省，康熙即谕中堂云:“李某所奏狠（很）是，你们可出与细商，即依此票签可也。”〔31〕在皇权的绝对支配下，大学士只能明哲保身，而不可能有大的作为，时人述其为官准则云:“（大学士应）措其身于一言一动无过之地，如圣明之诏诫；而宰物应机，要皆以虚公处之。长官百司各安其职，一不与己与，威福归之于朝，而毁誉不出诸其口。”〔32〕可见，在军机处设立以前，专门负责承旨书谕，处理“章疏票拟”的内阁只是服务于皇权的官僚机构，而不是一个独立的权力系统，它和专制皇权不存在实质性的矛盾冲突，和明初内阁一样，清初内阁的出现也可以说是皇权获得加强的产物〔33〕。
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　　可见，军机处和专制皇权并非同一概念，军机大臣的权力和皇权之间存在着本质的差异，对此，学者不可轻加等同。事实上，对军机处可能给皇权造成的危害，一些比较敏感的皇帝已有觉察，像嘉庆帝有鉴和珅③专权的教训，在亲政之初就断然拒绝了臣僚“重军机大臣责成，以肃纶言”的请求，认为若凡事“必专责之军机大臣，则其权过重”，与清朝“乾纲独断”的家法不符，强调军机大臣不过“承旨书谕”而已，皇帝并非“将臣工翊赞之职尽责之此数人也” 〔48〕，力图对军机处的权力作出新的限制。然而，皇帝日理万机，必须有臣僚“匡弼”，舍军机处，他又能找到什么更好的方法？
　　最后，从有关政纪规范的执行情况看，高度的机密性是军机处最重要的特色之一，这对皇帝有效地行使自己的独裁权力极为重要（雍正创设军机处就是“以内阁在太和门外，曝直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内” 〔49〕）。 然而，“法久自必弊生”（乾隆语），到乾隆中期以后，这一制度开始遭到破坏。像和珅③当朝时，竟不顾清朝奏折直达皇帝，臣僚不得与闻之成例，“在军机时，虑人举发，凡有奏折，令具副本，关会军机处”，从而严重侵害了皇帝对政务的独裁权〔50〕。军机处办公地点也逐渐改变了以前严密整肃情形，变得喧闹嘈杂起来，尽管清廷对此屡加整顿，但仍无根本好转，五年（公元1800年），嘉庆皇帝曾感叹说:“军机处为办理枢务承写密旨之地，首以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写均不应稍有泄漏。自去年正月以后，军机处颇觉整饬严肃，闲杂人等亦觉稀少。近日又觉废弛，军机处阶台上下，窗外廊边，拥挤多人，借回事画稿为名，探听消息。折稿未达于宫廷，新闻早传于街市，广为谈说，信口批评，实非政体。”〔51〕可见，对军机处的保密性不宜估计过高。
　　当然，作为清朝中央决策的特色机构，军机处的创设，对方便皇帝行使独裁权力，提高清朝中央决策和行政效率确实具有非常重要的意义，这是它自产生以后即备受亲睐，并得以长期存在最重要的原因。在军机处产生以后，清朝决策机构更加明朗化，内阁行政职能更加明确，在为政方式上，朝廷对日常政务与机密重务的处理有了原则区别，即所谓“本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”，这可以说是军机处对清朝行政体制的一大完善〔52〕。这里需要特别强调的是，军机处和内阁在权力分配上并不对立，它的出现并不影响内阁作为中央政府处理日常政务的职能，内阁仍一如既往地承担着大量繁复冗杂的行政事务（在军机处设立以后，需要票拟的题本一度大量增加）〔53〕，而这是军机处所不能也无法取代的。乾隆时入阁协办批本的程晋芳曾感慨说:“旁观者谓密勿重务咸由军机，内阁秉成例而行，如邮传耳。乌知国家大政内自九卿以下，外而督抚藩臬，凡诸兵农礼乐刑赏之事，胥由是出纳焉，可不谓至重欤？” 〔54〕据此，人们是很难得出军机处创设以后内阁成为“闲曹”、“冗员”这一传统结论的。至于咸同光宣时期，清廷内忧外患，军机处、内阁和皇权在新的政治条件下飘摇动荡，其中权力之消长，关系之变异自然又需另当别论了。
　　三
　　尽管军机处的出现对专制皇权的加强不但没有起到推动作用，反而因其改变了顺康以来皇帝在用人行政上固有独裁方式，从而在客观上制造出一些新的异己因素，但人们也不能否认这样一个事实，那就是从历史发展的总趋势看，清朝专制皇权较明朝，甚至以前任何朝代都大大加强了，皇权对政治社会的干预和控制比以往任何一个时期都要强大和严密，这就提出了这样一个问题:清朝皇权究竟是通过什么样的途径获得加强，并得以长期维持的？对这样一个重大课题，当然不是一两篇学术文章所能解决，但笔者认为从以下几个方面考虑，也许会有助于我们寻找比较合理的答案:
　　一、是清朝政权独有的民族传统
　　清朝政权是满汉官僚的联合统治，但这种联合并不否认满洲贵族和官僚在政权中的主导地位，尤其不否认满族特殊历史传统对这一政权的深刻影响。确实，入关以前，清朝的不少制度设施是不利于皇权加强的（如诸王共议国政等），但植根于满族社会中一些基本价值观却为以后专制皇权的形成与强化提供了最原始的社会土壤，其中，比较重要的就是满族重视主奴差别，严格尊卑贵贱，强调笃诚事上的传统，这在实际政治生活中极易转化为忠君敬上的政治教义，并和中原地区传统的儒家纲常伦理巧妙地结合起来，成为推动皇权强化的文化基础。正因为如此，清朝诸帝无不强调满洲官僚要“毋忘根本，学彼伪习” 〔55〕，“伪习”指的不是儒家文化，而是存在于汉人中的所谓虚伪浮华、沽名钓誉、结党揽权等恶劣品性，这对维护专制皇权，保障官僚政治正常运行极为不利。
　　热衷于强化皇权的雍正皇帝为此还专门发表长篇上谕，辗转周详，不厌其烦地阐发自己的见解，他说:“我满洲人等，笃于事上，一意竭诚孝于父母，不好货财，虽极贫困窘迫，不行无耻卑鄙之事，此我满洲人之所长也，读书者亦欲知此而行之耳。徒读书而不能行，转不如不读书而行也。本朝龙兴，混一区宇，惟恃实行与武略耳，并未尝恃虚文以粉饰，而凡厥政务悉吻合于古来圣帝明王之徽猷，并无稍有不及之处，观此可知实行之胜于虚文也。我满洲人等，纯一笃实忠孝廉洁之行，岂不胜于汉人之文艺，蒙古之经典欤？”〔56〕
　　二、是清朝系统的专制主义政治理论
　　在政治斗争中，理论的论证确实不能代替权力的论证，但是，缺乏理论支持的权力，无论如何都是难以长期维持的。清初历史有一个重要特点，那就是入关不久，清朝统治者就根据现实政治的需要，提出了一整套极为系统的专制主义政治理论，为君主独裁政体的形成奠定了坚实的理论基础，其代表人物是对清朝贡献巨大，“虽曰守成，实同开创”的康熙皇帝，以及其继承人、后来的雍正皇帝。
　　因当时正值鼎革之际，机务繁重，朝政需人协理，故多尔衮对这一建议表示赞同。顺治十五年（公元1658年），清廷又改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视:
　　一、是内阁票拟权力受到严格限制
　　票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问〔16〕。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定:“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统〔17〕。十年（公元1653年），又规定:“今后凡系机密及参劾本章，俱著实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力〔18〕。十三年（公元1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，十七年（公元1660年）又定:“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后著该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦著该衙门不拘时封进。”〔19〕这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。
　　二、是大学士的票拟直接听命于皇帝
　　清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。十七年五月，顺治帝令:“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”〔20〕更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟” 〔21〕。《顺治实录》曾有这样的记裁:（十年十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”〔22〕大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故吴振＠① 说:清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔23〕连顺治皇帝也不得不承认:“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”〔24〕这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”〔25〕
　　顺治十八年（公元1661年），顺治皇帝去世，康熙帝即位，鳌拜等辅政大臣改内阁为内三院，后世一些史家将这一变革视为四大辅臣在制度上恢复关外政治传统的典型事例。其实不然，康熙初年内院继承了顺治年间内阁的票拟权，作为清朝中央政府，这时的内院和原来的内阁在基本职任上并无原则性差异。由于辅政大臣亲自参加票拟，大学士的政治权力也未因皇帝不能亲政而有任何扩大，他们在和辅政大臣发生政务分歧时只能委曲周旋，而不敢直抒已见。时人描述当时清廷政务处理情形说:康熙初，“又改内阁为内三院，以公（李＠②为内宏文院大学士。是时，上方谅阴恭默，辅政大臣受顾命，决机务，或议事相龌龊，公辄默然，俟辩论将息，徐出片言定是非。票拟或未当。不轻论执，每于谈笑间旁引曲喻，令闻者心悦，然后徐夺其所是而更正之。”〔26〕一些重要决策大学士也无权参与，像康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集中定谳”，因国史院大学士巴泰拒不附和，遂“弗使与闻”，而大学士苏纳海竞因反对圈换土地，被鳌拜矫沼处绞〔27〕。
　　降及康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威，用康熙的话说就是:“若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之！”〔28〕具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，称:“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”，明确表示宰相只是“佐君理事之人”，不得侵犯人主权力，而自己也绝不“以大权授人” 〔29〕。当时，内阁的所谓票拟和顺治时一样，在很大程度上仍是承旨书谕。《康熙起居注》有明确记载，比较典型的如:康熙十九年六月初六日，提督许贞请以南昌水师兵一千名归其标下，部复不准。康熙对索额图等大学士说:“水师营兵归提督标下，不免糜费钱粮。前以尚之孝标下兵丁补江西各营老弱缺少之数，着将此项内兵丁拨许贞一千名。此兵缺少，不必再补。如此钱粮不至糜费，亦于许贞有益。尔等之意若何？”索额图等奏道:“上谕诚为至当。”康熙说:“即照此票拟。”〔30〕李光地《榕村续语录》也有类似记载。如统一台湾后，康熙曾和李光地商量善后事宜，李光地建议以万人戍守，三年一归省，康熙即谕中堂云:“李某所奏狠（很）是，你们可出与细商，即依此票签可也。”〔31〕在皇权的绝对支配下，大学士只能明哲保身，而不可能有大的作为，时人述其为官准则云:“（大学士应）措其身于一言一动无过之地，如圣明之诏诫；而宰物应机，要皆以虚公处之。长官百司各安其职，一不与己与，威福归之于朝，而毁誉不出诸其口。”〔32〕可见，在军机处设立以前，专门负责承旨书谕，处理“章疏票拟”的内阁只是服务于皇权的官僚机构，而不是一个独立的权力系统，它和专制皇权不存在实质性的矛盾冲突，和明初内阁一样，清初内阁的出现也可以说是皇权获得加强的产物〔33〕。

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