清朝文官俸禄立法的教训

　　法家认为，君臣关系实质上是一种“君以禄，臣以力”的买卖关系。这一观点虽然有失偏颇，但也说明俸禄是古代官员最基本、最重要的权利。这项权利的立法和执法状况如何，对于古代社会的政治生活有着举足轻重的影响。综观清朝的俸禄制度，不难看出其形式虽然非常繁杂，但所存在的缺陷却是致命的，对清代的吏治带来了许多消极影响。
　　教训之一：正俸不到位，正俸与偏俸严重倒挂。清制，文官京员的正俸有俸银和俸米，文官外员有俸银而无俸米。正俸均按品支给。如正、从一品官俸银180两、禄米90石；正、从二品官俸银155两、禄米77石5斗；正、从八品官俸银40两、禄米20石。从当时的实际情形看，清朝文官的正俸标准是不高的。如果仅仅依靠正俸，文官的生活不可能达到与其地位相适应的程度。为了解决这一问题，朝廷多设名目予以弥补。在京各部院的大小经制文员加发
　　恩俸，即以正俸数再加赏给（包括俸银和俸米），另有公费、役食等，以便“其用度从容，益得专心官守”。外省文官则加发养廉银，各省均依品级发放，标准不等，省与省之间还有较大差别。但不管哪个省，养廉银的数额都比正俸要高得多。这样，在正俸与偏俸之间就产生了严重的倒挂现象。相对于偏俸而言，正俸已微不足道。这种现象当然是很不正常的。正俸偏低导致其在俸禄体系中失去主导地位，而由各省发放的偏俸喧宾夺主，又使朝廷对其失
　　去宏观调控能力，这就必然滋生种种混乱，对吏治产生不良影响。
　　教训之二：京官与外官的俸禄严重失衡。养廉银之设最直接的目的是为了平衡京、外文官的俸禄标准，但实践的结果不仅没有达到平衡，反而扩大了差别。由于养廉银的数额比正俸要高出好几倍乃至几十倍，这就导致京官虽有禄米和恩俸，但其实际俸禄比外官要低得多。尤其是总督、巡抚的俸禄比同品级的京官要高出二十倍以上，布政使、按察使、道员等地方官员的俸禄也比同品级的京官要高出好几倍甚至十几倍。这种严重失衡必然会引发出种种
　　矛盾和不良现象，如乾隆三十六年的一道上谕说：“人情喜外任而不乐京职，大抵皆然。”此外，京官们还想方设法采用合法的和不合法的手段为自己争取权利。合法的手段，如仿行外省做法，亦发放养廉银。不合法的手段，那就是对外官竭尽敲诈之能事。六部为全国政务之枢纽，各省州县对六部都有请求。于是，奏销地丁就有“奏销部费”，报销钱粮就有“报销部费”，京官出差到外地更被认为是捞油水的好机会。
　　教训之三：由领俸人直接向百姓征收俸禄银钱。清制，养廉银的经费由各省自己筹集。州县每年征收的各种火耗，其剩余部分（即耗羡）依例交纳布政司，以作全省养廉银之用。这实际就是允许外省直接通过向百姓征收火耗来发放俸禄（养廉银），使领俸禄的人和交俸禄银钱的人发生直接的联系。这是清朝俸禄制中又一个重大的败笔。由于封建体制的支配，加之官员具有特殊的身份和优势，上述做法岂有不生贪劣之理。督抚们首先借此攫取银钱。
　　他们以摊捐州县官罚俸之担保等为借口，将州县官养廉银之一半扣留在布政司，州县官实际仅得半廉。州县官既受京官敲诈，又受督抚司道勒索，他们便掊克百姓。依例规定，他们每年征收之火耗，应先交给布政司，再由布政司统一下发。实际上，很多州县在上交的同时，都已自行抽取，他们从布政司处领受的半额实际已是盈余部分。更有甚者，州县官在养廉银之外，另设种种名目，巧取豪夺。所以，普通民众不仅没有受惠于养廉银制度，反而成了这
　　一制度的最大受害者。而这种结果实际上在养廉银设立之初就注定了。因为养廉银的唯一来源就是取之于民的火耗，为了保证其来源充足，势必导致官府对百姓加倍征收。事实上，朝廷对州县官在养廉银制度实施中的劣迹是十分清楚的，之所以未加彻底禁止，一是因为势不可遏，法不责众，二是因为最高统治者的内心具有一定的容忍度，只要州县官不是很出格，便可不予追究。
　　历史告诉我们，文官作为政府的工作人员，其俸禄应由政府依据法定的方式、途径和程序统一筹集和支付，这样才有可能达到杜绝腐败、实现廉政的初衷。
　　历史告诉我们，文官作为政府的工作人员，其俸禄应由政府依据法定的方式、途径和程序统一筹集和支付，这样才有可能达到杜绝腐败、实现廉政的初衷。

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