中国半殖民地半封建社会形态形成和边疆危机——合作政策

　　中国半殖民地半封建社会形态形成和边疆危机——合作政策

　　第01节列强在“合作政策”下的侵略活动和英国的修约谈判

　　一八六四年七月清政府依靠汉族地主军阀的合作和外国侵略者的支持，攻下了太平天国的首都南京，消灭了农民起义的革命政权。虽然此后若干年内，太平天国的残余革命力量仍在活动，西南、西北的农民和少数民族的WZ起事还在不断发生，但曾经威胁清政权的严重危机这时总算暂时过去了；就中国近代第一次革命运动来说，随着太平天国的失败，它已经不可避免地逐渐转向低潮。

　　在前一章里，我们曾经指出北京条约订立后，资本主义国家把支持清政府镇压起义人民并从而巩固和扩大侵略利益，作为它们对中国的主要政策。在太平天国失败前后，它们将这个政策更向前推进一步，在中国实行了被称为“合作政策”的联合侵华政策。在这一政策下，列强一面承认清政府为唯一的合法政府，并在镇压人民革命的血腥事业中继续给予支持，一面要求清政府忠实履行不平等条约所规定的“义务”。由于六十年代是欧洲经济继续高涨的时代，列强间还没有象后一时期那样展开争夺海外殖民地的激烈竞争；又由于几年前侵略者刚从清政府手中取得他们所希望得到的一切权利，而且“合作政策”并不完全排斥单独打算和单独行动；因此各资本主义列强便有可能在一些有关侵华的重大问题上彼此进行协商和合作，同意不用单独的军事手段而用联合的比较“温和”的外交手段来实现共同的侵略目的。显而易见，这是一种与当时情势相适应的更加巧妙的侵略方式，它既可以减少因各国单独行动而引起的互相猜忌与竞争，又可加强对清政府的笼络，并使它成为更加符合外国侵略者的需要、能够有效地保护列强在华侵略利益的统治工具。“合作政策”的积极倡导者是美国公使蒲安臣，英国公使普鲁斯对它表示了最热烈的支持，其他公使在不同程度上加以接受。美国资产阶级学者丹涅特曾说：“蒲安臣在其驻华公使任内在中国对外关系方面的最大贡献，就是在一八六三——一八六五年这一困难时期实行了合作政策。”由于侵略者实行了这个形式上比较温和的侵略手段，此后他们与清政府的结合更加密切，蒲安臣因而赢得清统治阶级愈来愈多的好感与信任，使他成为当时第一个对清政府具有重大政治影响的外国公使。

　　列强采取合作侵华政策，对美国是有利的。当时美国还没有实行武力扩张的实力，而且正处在席卷全国的南北战争中。但它和其他国家一样，要坚决享受不平等条约里的全部特权，要求清政府严格实行这些规定。蒲安臣的合作政策通过一切侵华国家对清政府联合施加压力，督促它按照他们的意愿办事，显然比单独一国出面要挟有效得多，而且还可避免暴露出美国的侵略面目。

　　合作侵华对英国也是有利的。英国当时仍然是第一个在华拥有重大经济利益的国家，中英贸易占中国对外贸易总值的百分之七十以上，中国的沿海航业为英国所控制，海关管理权也操在英国人手里。英国不愿其他国家的单独侵略行动影响了它在中国的优势地位。在它看来，一个由清政府统治的表面上统一的中国，比一个被列强所割裂的中国，更有利于对中国的经济掠夺。法国和俄国公使也同意实行“合作政策”。法国公使柏尔德密（J.F.G.Berthemy）通过各国公使对清政府联合施行压力，在几个星期内解决了他的前任以单独的恐吓

　　手段花了一年的时间还没有解决的“贵州教案”，使他深刻地领会到这个政策的妙用。俄国在几年前夺得中国东北和西北的大片土地后，这时也宣布不愿威胁中国领土的完整。俄国公使称合作政策“旨在使西方文明与东方文明相结合”，他表示十分愿意与各国合作，实施这个促使中国殖民地化的政策。

　　这样，由于主要的侵略国家同意实行合作政策，十九世纪六、七十年代侵略中国的列强之间以及列强与清政府之间，出现了一个比较稳定的局面。

　　美国人马士曾说，外国公使驻京以后，把教育在新的国际生活中缺少经验的清政府并经常给以忠告作为他们的重要任务之一。他断言说，清朝政府从他们那里得到很多的帮助。显然这种说法是站在侵略者的立场替侵略者辩护的。实际上外国公使通过所谓“友谊劝告”的方式影响清政府，其目的在扩大他们的政治影响，借以逐步加强对清政府的控制。当时在这方面积极活动的不止是外交人员，还包括各种职业的其他外国侵略分子。

　　中国海关总税务司赫德就是其中经常向总理衙门提出“劝告”的一个。马士说：“总理衙门在那时还没有经验，所以在一切国际问题上，从商议一个条约到解决一个土地纠纷，都常听取在北京的总税务司的意见并要求他的帮助。”自从一八六五年总税务司署在北京设立以后，赫德利用更多的与总理衙门接触的机会，参预和支配中国的政治。这一时期他“劝告”的主要内容，是要清政府努力遵守半殖民地规矩，实行不平等条约，同时依照侵略者的意愿，举办新的于他们有利的事业。一八六五年赫德向总理衙门呈递《局外旁观论》，就是表明这种“劝告”的一篇奇文。他写道：“现在某事当行，某事不当行，已有条约可凭”，接着说：“民间立有合同，即国中立有条约，民间如违背合同，可以告官准理，国中违背条约，在万国公法准至用兵，败者必认旧约，赔补兵费，约外加保方止”。又说：“若违章，有动兵之举，国乱之灾。违约者或因不肯照约，或因不能照约：若不肯，必有出而勉强者；若因不能，必有起而代行者。……是以或有应办，或有请办，不如早办，不致日后为人所勉强也”。赫德对总理衙门大肆恫吓之后，提出中国应早办的事情有“水陆舟车，工织器具，寄信电机，银钱式样，军火兵法”等项，以便在举办这些事业时，使侵略者的势力能有进一步的伸展。

　　第二年，英使馆参赞威妥玛在公使阿礼国授意下，也仿照赫德的办法，写了一篇《新议略论》供总理衙门采纳，其口气和内容与赫德几乎相同。他说：“各国在华，都有要务不能弃置，系中华立约，许为相保”，如果清政府不照条约行事，那末各国“见必受险，难免干预保全。一国干预，诸国从之，试问将来中华天下，仍能一统自主，抑或不免分属诸邦，此不待言而可知”。威妥玛又说：“各国大局，系中国一日不能保全，各国一日难免代为承保；而使外国代承其责，实（难）免外国代为作主”。这个侵略分子无异是向清政府威胁说，如果你不是一切听从我们的意旨，你的政权就会保不住。威妥玛恣意恐吓以后，要求清政府答应在“各省开设铁道、飞线（电报）、以及五金煤炭各厂开采，水陆各军安设操练，中华用项不足，约请借贷，医学各等项设馆教习”。他说“中国如欲定意试行，各国闻之，无不欣悦”，他还说“各国代谋诸事，不惟于中国无损，反于中国有益，虽谓于外国有益，实于中国更有大益”，意思是说他们待中国真是够得上称朋友呀！

　　尽管赫德的态度十分蛮横，清政府因为在财政上越来越依靠海关的收入，所以对赫德仍然非常信任。恭亲王奕等人的奏折中公开说：“臣衙门所设总税务司赫德，系英国人，办理各口各国之事，毫无窒碍。”赫德在中国的政治影响的增高，标志着英国在华势力的扩展，因为英国对中国的侵略很多是通过赫德并以海关为工具来进行的。《阿礼国传》的作者立嘉指出从英国第一任驻北京的公使普鲁斯起就有意利用海关作为侵华的工具。他说：“当他（普鲁斯）开始觉得海关可以成为条约国家对华外交的方便的助手时，他就扶植这个机构并鼓励它在政界从事隐蔽的活动。”后来的英国驻华公使阿礼国和威妥玛都十分重视赫德的作用，凡他们不能出面或者不便出面干预的事情，往往由赫德出来活动。赫德自己也认为“通过总税务司，打开一个通道，灌输各种改良的、有用的观念，这比之其他方法更好。”立嘉说：“阿礼国爵士不但没有把总税务司看做自己的竞争者，而且把他作为一个可贵的帮手向外交部推荐”。他还指出威妥玛也持有同样的信念。赫德和他控制下的中国海关还替英国使馆收集和供给情报。同一作者又说，“英国在中国的使馆过去与现在（指十九、二十世纪之交）一样，都没有情报组织，这方面的费用在这样一种模糊的信念下被节省下来了，即一切必要的消息都可以从海关那里得到。”

　　赫德在差不多半个世纪之久的长时期内把持中国海关总税务司的职位，他在中国政治上所起的支配作用是日益加强的；但就在六十年代，他在这方面的作用，也确实大得惊人了。一八六六年赫德请假回国结婚，由于他的劝说，清政府派总理衙门章京、前山西襄陵县知县斌椿和几个同文馆学生随他出国考察。这是清政府派员出洋的第一次。一八六七年左宗棠镇压陕西回民起义，打算用江、浙、福建各口关税作抵，向外国人借债，赫德马上上了一个条陈，把借款揽在自己的手里，并要求此后用各口关税作抵的借款，“若无总税务司准札，各口税务司均不得印押”；清政府立即同意。同一年清政府先后任命张凯嵩和吴棠为云贵总督和四川总督，据赫德的秘书葛德立（W.Cartwright）后来告诉马士说，这两位总督的人选都是先由赫德向清政府建议，清政府予以采纳而后发表的，虽然当时云、贵、四川等省还没有外国人的贸易。一八六八年清政府派美国人蒲安臣为专使访问各国，也和赫德的赞助有关。这一年英国公使阿礼国根据天津条约规定，提出修约要求，清政府派赫德和两个总理衙门章京为代表同英使馆的傅磊斯（H.Fraser）和雅妥玛（R.AdKins）事先协商修约的内容。只举这几件事就可以看出赫德当时在中国外交、内政方面的作用了。

　　外国侵略者侵略中国，不只要控制清朝中央政权，并且各自选择地方实力派充当代理人。在上一章里我们叙述了李鸿章与英国、左宗棠与法国勾结的事实。太平天国被镇压以后，左宗棠、李鸿章等湘、淮系军阀首领都是从事所谓“洋务运动”的著名人物，他们以此分别取得法、英的支持，扩充自己的地盘，而外国侵略者则通过对这些代理人的支持来伸展各自在华的侵略势力。

　　李鸿章在镇压太平天国期间，在英国人的帮助下，陆续成立了几个小规模的军火厂。一八六五年他派人收买了一所在上海的外国机器厂，与原有的上海制造炮局合并，再加上曾国藩派容闳从美国买来的机器，设立江南制造总局。这是当时规模最大的军事工业，能够制造枪炮和船只。同年李鸿章又在南京成立了由英国人马格里主持的金陵机器局，生产枪炮和弹药。李鸿章这些活动，一方面增加了淮系的实力，同时益发使它成为英国侵略者勾结的对象。

　　湘系军阀左宗棠于一八六六年在福建设立福州船政局。这是依靠法国势力开办起来的一个专门造船的军事工业。法国洋枪队管带德克碑和海关税务司日意格曾向左宗棠建议利用法国的人员和技术制造兵船，说“轮机须从西洋购觅，乃臻捷便”，还当面“出法国制船图册相示，并请代为监造”。在上海法国总领事自来尼（BrenierdeMontmorand）的积极活动下，左宗棠任命日意格和德克碑为船政局的正、副监督，并派他们去法国购买轮机、船槽和机器，雇募法国工程师与技工。法皇拿破仑第三训令法国驻华公使和在中国的法国海军司令支持福州船政局的建立。这一年九月左宗棠被调去陕西镇压回民起义，福州船政局的大权后来实际上操在日意格的手里。

　　李鸿章、左宗棠相继创立新式军事工业后，清政府深恐外洋枪炮船舰掌握在汉族地主实力派手中，造成内轻外重的局面，于是命令满族官僚、三口通商大臣崇厚在天津筹办机器局。一八六七年天津机器局成立，当时经费困难，赫德为了伸展英国势力，马上出来活动，从海关代管的款项内拨出银八万两，由崇厚转交英国人密妥士（J.A.T.Meadows）购买机器、军械，延聘技师。密妥士就是天津机器局的主持者。

　　左宗棠、李鸿章为了扩展自己的势力，彼此间曾有尖锐的竞争。左宗棠一面替法国说好话，一面攻击赫德；李鸿章则竭力攻击日意格。左宗棠、李鸿章之间的斗争实际上是法英之间斗争的反映。左宗棠在评论《局外旁观论》和《新议略论》的奏折中说：“此次威妥玛、赫德所递论议说帖，悖慢之辞，殊堪发指。威妥玛所论与赫德同，可知即赫德之意。我之待赫德不为不优，而竟敢如此，彼固英人耳，其心惟利是视，于我何有？……就英、法两国而言，英诈而法悍。其助我也，法尚肯稍为尽力，英则坐观之意居多。法之兵头捐躯者数人，英无有也。法人与中国将领共事，尚有亲爱推服之事；英则忌我之能，翘我之短，明知中国兵力渐强，彼之材技有限，而且深藏以匿其短，矜诩以张其能，如此彼之所恃以傲我者，不过擅轮船之利耳。”在另一个奏折上又说：“法国君臣欣然愿以其秘输之中国，盖亦有故。……据日意格所述，赫德昨次晤面之语，已情见乎词。但借用新法之论，既自彼启之，今我借法自强，伊不能别有异说耳。如此后英国仍思设计阻挠，造谣惑听，或从旁妄议者，请婉谢之，概置勿论。……法国既乐为我用，正可引而进之，为将来远树外援之计，此尤机不可失、时不可再者。”左宗棠如此热心地替法国侵略者辩护，甚至连法国一贯利用宗教进行侵略活动的事实也企图加以否认，他说：“察看情形，法国之待教师（按指传教士）与中国之待喇嘛同，似非专以行教（即传教）为阴谋。”总之，在左宗棠看来，法国所作所为，无一不是为了帮助中国。这个法

　　国代理人的立场实在太鲜明了。

　　李鸿章站在相反的地位揭穿法国的秘密。他一再指出福州船政局所造的船不过是日意格用法国破旧机器装备成功的；中国高价向法国购买轮机，只是帮助法国推销陈旧机器。后来李鸿章还不止一次当面“诋斥日意格以前用旧式轮机为有意蒙混”。李鸿章的明显的亲英态度引起法国方面的忌恨。一八六六年法国代办伯洛内（Bellonet）借口李鸿章（时任两江总督）没有允准法国人在南京自行选定的地点建造天主教堂，指责李鸿章“永存彼我之见，无中外同与之心”，照会清政府要求把他“调转”“斥革”。伯洛内这一行动，表明法国对英国势力的代理人李鸿章的怀恨这时已经到了何等强烈的程度。

　　尽管外国侵略者为了扶植各自的代理人和诋毁、排挤对方的代理人而展开了剧烈的斗争，但这并不影响列强联合侵华的“合作政策”的根本方针。在一八六九年的英国修约交涉过程中，仍然贯穿了“合作政策”的基本精神。

　　根据一八五八年中英、中法天津条约的规定，海关税则和通商条例是可以协商修订的。中英条约（第二十七款）载明十年修约，中法条约（第四十款）规定修约的期限为十二年。一八六八年正是中英修约之年。清政府鉴于上次修约所引起的严重后果，深恐即将来临的修约再一次带来沉重的打击，从一八六七年起就开始进行准备。这一年六月恭亲王等在请令南北洋通商大臣各派熟悉洋务人员到总理衙门以备查询的奏折上说：“查洋人与各国连和，所以必重条约者，盖以条约为挟持之具……，但使于彼有益，则必出全力以相争，不载入条约之内不止。迨至入约之后，字字皆成铁案，稍有出入，即挟恃条约，纠缠不已。……自（咸丰）十年换约以后，臣等与各国办事，彼族深险狡黠，遇事矫执，或系约中本系明晰，而彼必曲申其说；或条约中未臻妥善，而彼必据以为词；极其坚韧性成，得步进步，不独于约内所已载者，稍难更动，且思于约外未载者，更为添增。”恭亲王等根据实际经验，认为侵略者“来岁换约，必厚集其势，以求大遂所欲”，因之十分畏惧。到十月间，修约日期更迫近了，他们又上了一个奏折，同时发出《总理衙门致各省将军督抚论修约书》和《条说》。奕等的奏折对当时各国修约的基本情势作了一个估计。里面说：“各国中财力以英为最强，其所重在通商。性情以法为最悍，其所重在传教。俄则善柔阴狠，时时注意于边界。三者鼎峙，而其余群相附和，总不外乎惟利是图。”接着又说：“转瞬修约届期，臣等私衷揣度，彼必互相要约，群起交争，甚至各带兵船，希冀胁制，务满所欲，若不允准，无难立启衅端”。总理衙门给地方疆吏的信上，列举了修约时外国侵略者一定会提出的如请觐、遣使、电报、铁路、内地设行栈、内河驶轮船、贩盐、挖煤、开拓传教等问题以后，表示对这些问题“不难据理直指其事之不可行，难在筹策使其事之可不行。”又说：“必如何而后（中外关系）可不决裂，必如何而后决裂亦无所畏”，要求各省将军督抚提出具体的意见和办法。

　　对清政府最有影响的是洋务派曾国藩（两江总督）、李鸿章（湖广总督）、左宗棠（陕甘总督）的意见。他们认为觐见、遣使、传教、采煤等问题，或者已有先例，或者可以试办；至于洋人贩盐、内地设立货栈、内河行驶轮船、以及建造铁路、电报，则绝对不能答应。“若听洋人行盐，则场商贩运之生路穷矣。听洋人设栈，则行店囤积之生路穷矣。听小轮船入内河，则大小舟航水手舵工之生路穷矣。听其创办电线（报）铁路，则车驴任辇旅店脚夫之生路穷矣。”在他们看来，从清朝统治阶级利益出发，外国侵略者的这些要求也是不能允许的。李鸿章向总理衙门指出，修约不一定会引起战争。他说：“明年之事，系条（修）约而非议和也。议和不定，即立有战争。……条（修）约……两国有一不欲，即可停修，……不能以一言不合，而遽责其违约”。经过各省将军督抚提意见后清政府决定在修约谈判中采取“窒碍最甚者应行拒绝，其可权宜俯允者，仍与羁縻相安”的态度，即在一定限度内，满足侵略者的要求，避免造成决裂的局面。

　　中英修约的前夕，英国侵略者也做了许多准备工作。英国驻华公使阿礼国从一八六七年四月起，亲自到各重要通商口岸巡视，听取在华英商对修约的意见。他后来还派出烟台领事调查烟台到镇江、汉口到北京的商务，派台湾（台南）领事调查镇江到重庆的商务，了解英国商业势力深入中国内地的可能性。各地英商向阿礼国提出许多意见。九江英商要求在鄱阳湖和长江行驶轮船；烟台英商主张开采附近煤矿，建筑一条通往济南的铁路；上海英商要求内地设立货栈，准英商在内地居住；福州英商主张中国海岸对外国商业与船只全部开放；厦门要求在通商口岸免征厘金，关税减半征收；天津则要求修建铁路和电报；其他口岸还提出另外一些要求。各地英商的要求虽不完全相同，却一致认为局部修约是不够的；由于清政府不同意对天津条约第十二款所作的广义的解释，即不承认根据这一款英商可以在全国各地租地盖屋，设立货栈，他们于是把一八六六——一八六七年因世界经济危机引起的外货滞销现象归结为清政府故意阻挠英国商业的发展，主张应利用一八六八年的修约机会，实行全面修订。他们要求英国政府按照英国商业利益的需要，强迫清朝政府实行迅速的巨大的变革，甚至必要时用武力征服中国，变中国为英国的殖民地。他们认为中国市场有无穷大的潜力，只要除去政治上的人为限制，长期渴望的对华贸易的繁荣就会马上来到。

　　英国官方从伦敦的外交部到驻华使馆和在华英商的看法不尽相同。他们认为清政府基本上是遵守条约规定的，只是因为它缺乏约束地方官吏和控制全国的实力，因此不能有效地实行这些规定。他们认为清政府对天津条约第十二款的态度是符合条约精神的，同时指责英商对中国市场潜力的估计太夸大了，与实际情况不合。英国政府面对即将来到的修约问题，认为或者实行“局部”修约，即用“和平方式”促使清政府作出一定的让步；或者把修约时间延到一八七二年以后，以便联合法国及其他国家同时与中国修约。英国曾把延期修约的打算通知与中国有条约关系的各国政府，征求它们的意见，美、法、普鲁士、西班牙、比利时都表示赞成，只是由于清政府深恐“各国合而谋我”，坚决反对延期修约，英国才同意单独与中国进行修约谈判。英国所以决定采取“局部”修约的方式，是因为对天津条约作部分修改在当时完全能够保证英国商业势力的继续深入与扩展，而强行全面修约则可能导致武力冲突，动摇清朝的统治，并造成清政府对英国的疏远，这些都是不符合英国侵略利益的。阿礼国责备在华英商只顾局部的眼前的利益，而不考虑整体的永久的利益。显而易见，英政府从“合作政策”的原则出发，实行“局部”修约，其侵略手法确比英商狡猾得多。这一方针也获得美国政府的赞同，一八六八年九月美国国务院给驻华公使劳文罗斯（R.Browne）的训令说，只要英国的修约不危及中国现存政府的稳定，美国公使应给予衷心的支持。

　　自一八六八年一月到九月，中英双方进行了长期的修约谈判。阿礼国先后提出三次照会，逐次增加新的内容。在一月间的照会中提出五项要求：免除厘金，改订税则，内河行驶轮船，海关设立货栈，长江增开商埠。同年五月，阿礼国根据各地英商的备忘录，又增加新的要求，其中有准许洋商在内地设立货栈，退还洋货厘金，通商口岸三十里内免征厘金，准许外盐进口，长江增辟商埠十处，沿海开放温州，开采煤矿，自由贩运台湾糖、米和樟脑等。九月间的第三次照会中，提出要求十九项，除要求设铁路、电报、沿海多开口岸以外，特别坚持内地设货栈，内河驶轮船，开采煤矿的要求。阿礼国所以特别重视这三项，很大程度上是受在华英商的影响。上海英商总会后来给他的呈文上说：“在内地租地设栈之权，将来可以导引到能够修筑铁路，开发矿山；并且有效地开采中国的煤矿，将对发展航运事业十分有利。”上海英商总会主席给上海英领的信上表示：“廉价的燃料是使航运事业成功的重要因素之一，而航运事业是本会企图扩展的事业，……因此本会主张要求中国允许使用外国资本与技术，开采中国煤矿。”在中英修约谈判期间，美国公使也向总理衙门提出内地设行栈，开办电报，轮船准在鄱阳湖以及在天津至通州一带行驶，先造北京、通州间铁路，在北京、山东、广东开采煤矿等要求。劳文罗斯还妄称在美国的华侨可以“随意买赁房屋、采办货物”，要求准许美国人在内地居住和设栈。总理衙门揭露了美国公使的谎言，指出：“华民往美国受洋人管束，美民来内地不受中国管束，故中外大不相同。若美民亦受中国管束，庶可添多几处居住。”英国以轮船只限于装运英国人的货物为理由，骗取清政府许其在内河航行。总理衙门明确指出，“轮船驶行内地湖河，……实缘其行驶甚速，华船贸易一次，轮船已贸易数次。洋商获利既厚，华商生计自蹙，将来华商渐次困歇，势必尽成洋商亲自之货，是虽明定限制，仍与无限制等。”经过一八六八年长期的交涉之后，草约已大体完成，但由于英国国内对草约的意见不一致，英国政府迟迟不作表示，因而没有很快签字。经清政府一再催促，直到一八六九年十月二十三日才签订中英新定条约十六款及新修条约善后章程十款，主要内容为开放温州（与琼州交换，因琼州开放后贸易不发达）、芜湖为商埠；洋布、大呢、洋绒进口交正税、子口半税后，在有通商口岸各省一律免税；英商从内地买土货出口，沿途交纳税金，其税额如超过半税，超过部分发还英商；英商可雇用中国木船驶行内河，装运货物；九江关备轮船拖带鄱阳湖一带货物；中国在南部省区选择二、三处地方自行采煤，外人自用物品，修理船只、船坞物料及洋煤入口免税；此外还规定鸦片进口每百斤增税至五十两，生丝出口按值百抽五征税（原规定湖丝每百斤征税十两，现为二十两）等。这些规定给英国商业势力深入内地特别在长江流域各省以极大的方便。

　　虽然这次修约谈判中，清政府没有全部接受英国的要求，但英国政府对这个条约还是相当满意的。阿礼国认为这是一次重大的收获。他说：“不管这些让与就其每一项或全体而论究竟有多大真实价值，可以确信地断言，在此以前是没有一个国家或西方政府，会向外国的商业作出这样慷慨的让步的。试问有多少国家对外国人个人及家用消费品以及对修理船只、船坞的物料会规定免税呢？试问有多少西方国家允许外国船只从事沿海贸易而在关税上不加以区别对待、或者给予外国船只以内河航行权呢？暂且撇开可以作为某种例外的、只有在和东方国家打交道时才硬要索取的领事裁判权不提，试问有多少欧洲国家完全容忍那种足以摧毁现存宗教机构与信仰方式的宗教、允许自由传播任何具有这样作用的教义呢？最后，再说到物质和商业方面的利益，试问有哪个国家象中国一样对外国贸易规定这样低的海关税率的呢？”阿礼国特别指出，一次交清正税和半税后，无论洋商华商都可在有通商口岸各省行销纺织品这个规定，是新修条约的重大收获，它不只具有经济上的意义，即它实际上取得了扩大英国商业活动的范围，而且还具有加强对清政府控制的政治意义，因为它把过去分散在地方官吏手中的这项税收，经过海关而全部归入清朝中央政府，这样也就在财政上支持了清朝中央政权。

　　但是英国从新修条约所取得的新的权利，远远不能满足在华英商的贪欲，他们联合英国国内与对华贸易有关的商业团体和具有政治势力的商人，纷纷上书给英国政府，一致强烈反对。他们指责新约中增开的商埠太少，英国政府完全未注意他们在四川、湖南的商业利益。他们不同意以温州交换琼州，因为这样放弃了一个侵入西南地区的重要据点。他们责备在新约中没有替英商取得设铁路、电报、开矿、内地建货栈、内河驶轮船的权利。另一批以贩卖鸦片为主的商人自然更坚决反对新约中增加鸦片税的规定，认为这只有使印度政府和英商在鸦片贸易中处于不利的地位。法国也不同意生丝增税。主要由于英商的坚决反对，英政府终于在一八七○年七月宣布不批准中英新约和善后章程。

　　英国政府虽然没有批准这个条约，但它仍然企图享受条约中规定的权利。阿礼国于签约后离华返国，驻华公使由威妥玛继任。一八七○年六月三十日英国外交副大臣汉蒙德（E.Ham-mond）写信给威妥玛说：“我们大概会指示你用明确而委婉的字句宣布不批准这个条约。但是这项宣布并不妨碍你诱导中国政府出于自愿和单方面的行动去实现在这条约里规定的一些办法。……温和地但继续不断地使用压力显然比粗暴的行动和言词能得到更多的好处。”不批准条约而仍然要享受条约的好处，英国侵略者的打算真是“精明”呵！

　　中国海关总税务司赫德就是其中经常向总理衙门提出“劝告”的一个。马士说：“总理衙门在那时还没有经验，所以在一切国际问题上，从商议一个条约到解决一个土地纠纷，都常听取在北京的总税务司的意见并要求他的帮助。”自从一八六五年总税务司署在北京设立以后，赫德利用更多的与总理衙门接触的机会，参预和支配中国的政治。这一时期他“劝告”的主要内容，是要清政府努力遵守半殖民地规矩，实行不平等条约，同时依照侵略者的意愿，举办新的于他们有利的事业。一八六五年赫德向总理衙门呈递《局外旁观论》，就是表明这种“劝告”的一篇奇文。他写道：“现在某事当行，某事不当行，已有条约可凭”，接着说：“民间立有合同，即国中立有条约，民间如违背合同，可以告官准理，国中违背条约，在万国公法准至用兵，败者必认旧约，赔补兵费，约外加保方止”。又说：“若违章，有动兵之举，国乱之灾。违约者或因不肯照约，或因不能照约：若不肯，必有出而勉强者；若因不能，必有起而代行者。……是以或有应办，或有请办，不如早办，不致日后为人所勉强也”。赫德对总理衙门大肆恫吓之后，提出中国应早办的事情有“水陆舟车，工织器具，寄信电机，银钱式样，军火兵法”等项，以便在举办这些事业时，使侵略者的势力能有进一步的伸展。

　　第二年，英使馆参赞威妥玛在公使阿礼国授意下，也仿照赫德的办法，写了一篇《新议略论》供总理衙门采纳，其口气和内容与赫德几乎相同。他说：“各国在华，都有要务不能弃置，系中华立约，许为相保”，如果清政府不照条约行事，那末各国“见必受险，难免干预保全。一国干预，诸国从之，试问将来中华天下，仍能一统自主，抑或不免分属诸邦，此不待言而可知”。威妥玛又说：“各国大局，系中国一日不能保全，各国一日难免代为承保；而使外国代承其责，实（难）免外国代为作主”。这个侵略分子无异是向清政府威胁说，如果你不是一切听从我们的意旨，你的政权就会保不住。威妥玛恣意恐吓以后，要求清政府答应在“各省开设铁道、飞线（电报）、以及五金煤炭各厂开采，水陆各军安设操练，中华用项不足，约请借贷，医学各等项设馆教习”。他说“中国如欲定意试行，各国闻之，无不欣悦”，他还说“各国代谋诸事，不惟于中国无损，反于中国有益，虽谓于外国有益，实于中国更有大益”，意思是说他们待中国真是够得上称朋友呀！

　　尽管赫德的态度十分蛮横，清政府因为在财政上越来越依靠海关的收入，所以对赫德仍然非常信任。恭亲王奕等人的奏折中公开说：“臣衙门所设总税务司赫德，系英国人，办理各口各国之事，毫无窒碍。”赫德在中国的政治影响的增高，标志着英国在华势力的扩展，因为英国对中国的侵略很多是通过赫德并以海关为工具来进行的。《阿礼国传》的作者立嘉指出从英国第一任驻北京的公使普鲁斯起就有意利用海关作为侵华的工具。他说：“当他（普鲁斯）开始觉得海关可以成为条约国家对华外交的方便的助手时，他就扶植这个机构并鼓励它在政界从事隐蔽的活动。”后来的英国驻华公使阿礼国和威妥玛都十分重视赫德的作用，凡他们不能出面或者不便出面干预的事情，往往由赫德出来活动。赫德自己也认为“通过总税务司，打开一个通道，灌输各种改良的、有用的观念，这比之其他方法更好。”立嘉说：“阿礼国爵士不但没有把总税务司看做自己的竞争者，而且把他作为一个可贵的帮手向外交部推荐”。他还指出威妥玛也持有同样的信念。赫德和他控制下的中国海关还替英国使馆收集和供给情报。同一作者又说，“英国在中国的使馆过去与现在（指十九、二十世纪之交）一样，都没有情报组织，这方面的费用在这样一种模糊的信念下被节省下来了，即一切必要的消息都可以从海关那里得到。”

　　赫德在差不多半个世纪之久的长时期内把持中国海关总税务司的职位，他在中国政治上所起的支配作用是日益加强的；但就在六十年代，他在这方面的作用，也确实大得惊人了。一八六六年赫德请假回国结婚，由于他的劝说，清政府派总理衙门章京、前山西襄陵县知县斌椿和几个同文馆学生随他出国考察。这是清政府派员出洋的第一次。一八六七年左宗棠镇压陕西回民起义，打算用江、浙、福建各口关税作抵，向外国人借债，赫德马上上了一个条陈，把借款揽在自己的手里，并要求此后用各口关税作抵的借款，“若无总税务司准札，各口税务司均不得印押”；清政府立即同意。同一年清政府先后任命张凯嵩和吴棠为云贵总督和四川总督，据赫德的秘书葛德立（W.Cartwright）后来告诉马士说，这两位总督的人选都是先由赫德向清政府建议，清政府予以采纳而后发表的，虽然当时云、贵、四川等省还没有外国人的贸易。一八六八年清政府派美国人蒲安臣为专使访问各国，也和赫德的赞助有关。这一年英国公使阿礼国根据天津条约规定，提出修约要求，清政府派赫德和两个总理衙门章京为代表同英使馆的傅磊斯（H.Fraser）和雅妥玛（R.AdKins）事先协商修约的内容。只举这几件事就可以看出赫德当时在中国外交、内政方面的作用了。

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