公文附件的认定与处理

附件作为《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）明确规定的公文要素之一，并不是一定要出现在所有的公文中，而是要视公文的具体内容而定。随着时代的发展，党政机关、企事业单位、人民团体等公文使用主体所面临的工作任务日趋复杂，越来越多的公文会使用到附件这一要素。

《条例》指出，附件是“公文正文的说明、补充或者参考资料”，这个规定是比较笼统的。《GB/T9704-2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》（以下简称《格式指南》）中的相关表述比较具体，指出附件是“附属于公文正文的其他文字、图表、图形等材料，对公文正文起说明、解释、补充、证实、参考作用”。“附件主要包括与公文正文内容相关的文字材料、数据、名单、图表、图形等……”另外，还特别提醒“批转转发印发类公文，被批转、转发、印发的内容不按附件处理”等等。这些规定或说明让我们对公文附件的认定工作有了一个基本遵循，但现实工作日趋丰富和复杂，不少文秘工作者对附件的处理存在一些模糊认识，导致行文中出现不规范现象。面对新情况、新问题，有必要对附件的认定与处理树立起正确的认识。

一、关于被印发、转发、批转的材料

●认定与处理：不作为附件，材料具体内容需在公文主体后、版记前列出。

主要存在于文件类通知中。笔者在2021年第4期《应用写作》发表的《新〈条例〉对通知的界定兼论通知的分类》一文中，把通知分为指示性通知、事务性通知和文件类通知三类，其中文件类通知又包括公布性通知、转发性通知和批转性通知三种。《格式指南》中提及的批转转发印发类公文即笔者专文所言的文件类通知。这类通知有其显著特点：一是在标题中的事由部分，在印发、转发或批转这些动词后、本公文的具体文种前，会出现一份或多份材料的名称；二是在正文中简洁明快、直言不曲地再次指出所印发、转发或批转文件的具体名称。此时，正文中提及的被印发、转发、批转的材料虽然也必须在正文最后一个要素结束后另页编排，但不以附件的形式出现，不标注“附件”字样。

在《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革　着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2021〕25号）一文中，《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》不是附件，而是与正文紧密联系的一部分，从结构形式上来讲，此种公文又被许多学者称为复体公文。《国务院办公厅转发国家卫生健康委、人力资源社会保障部、财政部关于改善一线医务人员工作条件　切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》（国办发〔2020〕4号）正文中提及的《关于改善一线医务人员工作条件　切实关心医务人员身心健康的若干措施》也不是附件；同样，也不能把《铜陵市人民政府办公室关于批转铜陵市高层次创新创业人才股权和分红激励试点实施意见的通知》（铜政办〔2015〕11号）正文中提及的《铜陵市高层次创新创业人才股权和分红激励试点实施意见》作为附件。

还有一种情况，即在印发、转发、批转多份材料的文件类通知时，为简明起见，通知的标题还常常采用泛化的名称。此时，这些被印发、转发、批转的材料并不受公文标题事由部分表达方式的影响，不能把在正文中出现名称的各份材料作为附件处理。如《卫生健康委　中医药局关于印发互联网诊疗管理办法（试行）等3个文件的通知》（国卫医发〔2018〕25号）一文，正文中具体提到的《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》《远程医疗服务管理规范（试行）》这三个文件都不能作为附件。

需要指出的是，被印发、转发、批转的材料是丰富的，并不仅仅限于传统意义上的成行编排的文字稿本，还包括表格、图形等其他文本形式。但是，大多数文秘工作者办文时，将这些表格、图形等列为公文的附件，这是不正确的。如在《上海市财政局关于印发〈上海市市级机关差旅住宿费标准明细表〉的通知》（沪财行〔2016〕19号）中，便将《上海市市级机关差旅住宿费标准明细表》作为附件来处理，而《教育部　住房和城乡建设部关于印发〈幼儿园标准设计样图〉的通知》（教发函〔2019〕1号）一文，也将《幼儿园标准设计样图》作为附件。在这方面，国务院办公厅做出了表率，比如《国务院办公厅关于印发〈国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见〉任务分解表的通知》（国办函〔2014〕121号）中，就没有把《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见任务分解表》作为附件。

综上所述，判断文件类通知中被印发、转发、批转的材料可否作为附件可分两步走：首先由标题事由确定公文类别是否属于印发、批转、转发类公文，如果是，再对公文正文中的直接受动材料的附件身份做出否定性评价。如果不是，则需按相关要求处理。

二、关于处在制定、完善或审核阶段的材料

●认定与处理：视为附件，材料具体内容需在公文主体后、版记前列出。

为了应对新出现的问题，有些单位或有针对性地制定新文件，或对原有的文件进行修订使之更能满足时代的需求。文件的制定或修订一般有两种方法：一是自下而上，即针对新情况新问题的解决，深入基层开展广泛的调查研究，听取民意，最后由领导集体进行归类整合，形成成熟的文件；二是自上而下，先由领导集体进行顶层设计，提出开展某项工作较为成熟的设想，形成征求意见文本，由基层机关或职工在此基础上提出修改意见，最终形成正式的文件。在具体工作中，这两种方法都常被采用，有时还会被综合使用。待正式文本形成以后，最后或报上级机关批准，或直接发布予以施行。但是，处在讨论、磋商、审核阶段的文件，无论在公文中以怎样的形式出现，都必须将之作为附件处理，即以下行文或平行文为载体将尚无定论的材料发给下级机关或平行机关征求意见也好，以上行文的形式将已成定稿的材料向上级机关做汇报、请求指示也罢，该份材料必须作为该公文的附件。如《国家互联网信息办公室关于〈网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》（2021年7月10日）中的《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》就是该份通知的附件；再如《江阴市自然资源和规划局关于举行制定〈江阴市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）〉等文件听证会的公告》（2021年7月20日）中提及的《江阴市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《江阴市农村集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理办法（试行）》《江阴市集体经营性建设用地入市净收益管理办法（试行）》等3个文件都是该份公文的附件。《青浦区商务委关于制定出台〈青浦区促进总部经济发展的实施办法〉的请示》（青商发〔2021〕8号）中的《青浦区促进总部经济发展的实施办法》也是附件。

此类附件材料常出现在通知、通告、请示、报告、意见、议案等公文文种中，公文标题的事由部分中常有“征求”“听取”“论证”“制定”“修订”等动词，在标题或正文中也会有对具体材料名称的表述。作为附件的材料必须按照《党政机关公文格式》（GB/T　9704-2012）的规定编排，主要规则有：1.在公文主体最后一个要素后另面编排，版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。标题居中编排在版心第三行。2.如不能与正文一起装订，则应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。3.格式要求同正文。（注：下文中论及作为附件的材料，同此编排规则。）

三、关于要求学习贯彻的材料

●认定与处理：有较大影响、获取渠道便捷的材料，不作为附件，不列具体内容；专业性较强的、较小范围内的、不易获取的材料，作为附件，具体内容在主体后、版记前列出。

上级机关召开的会议、制定的文献，上级机关领导人做出的指示、发表的重要讲话等，常常是高屋建瓴，需要下级机关认真学习和领会，得之于心、用之于手，以保证正确的工作方向，促进工作又好又快地发展。对于要求学习贯彻的材料，根据材料的影响程度、适用范围等，在公文中常以两种形式出现。

一是对影响大、适用范围广、获取渠道便利的材料，公文并不注重对该材料全貌的介绍与列举，往往直接对下级机关的学习活动或执行工作提出若干学习贯彻的具体要求。此时，这些学习贯彻的材料不作为附件。例如《中共教育部党组关于认真学习贯彻全国教育大会精神的通知》（教党〔2018〕50号），2018年9月10日-11日党中央在北京召开全国教育大会，习近平总书记和李克强总理在大会上发表了重要讲话，这是新时代背景下我国教育领域的一件大事，国家级各大传播平台对党和国家领导人的讲话精神第一时间就进行了发布，我们通过报纸、网络等传播媒介很容易获取相关的学习内容。所以，该份公文在正文中只是对下级单位提出了四个大方面的学习要求，正文结束后并没有将相关精神作为附件一一列举出来。再如，《体育总局关于认真贯彻落实〈全民健身计划（2021-2025年）〉的通知》（2021年8月9日），也未将《全民健身计划（2021-2025年）》作为附件予以列举。

二是对专业性强、在较小范围内适用的或不易获取的材料，公文常常在向下级机关提出学习贯彻要求的同时，随文提供可供学习的材料蓝本，以使学习活动得以顺利进行。如《自然资源部办公厅关于认真抓好〈国土空间规划城市体检评估规程〉贯彻落实工作的通知》（自然资办发〔2021〕55号）一文，为了督促下级机关按章行事、令行禁止，就将业已发布的具有行业标准性质的《国土空间规划城市体检评估规程》作为附件来处理，以使下级机关能够准确及时地获取信息，并认真将规章要求落到实处；再如在《新乡学院党委宣传部关于学习新乡学院第一次党代会党委工作报告和纪委工作报告的通知》（2018年5月25日）一文中，就将该院党委工作报告《凝心聚力　改革创新　全面加强内涵建设　为建成高水平应用型大学而努力奋斗》和学院纪委工作报告《不忘初心　牢记使命　恪尽职守　坚定不移推进党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展》作为附件在通知主体之后、版记之前予以列举。

四、关于围绕行文目的衍生的材料

●认定与处理：包括基础性材料、工具性材料、关联性材料等，作为附件，具体内容在主体后、版记前列出。

发文机关行文时要实现一定的目的和意图，这就是公文的主题，它常常可以通过公文的事由部分体现出来。但是很多公文为突出主题，经常需要借助其他材料支撑、配合或辅助，这些材料就是为实现公文目的衍生出来的材料，在行文中，是要把它们作为附件的。

基础性材料，又可称为背景性材料，是由彼及此的材料。公文目的为“此”，基础性材料为“彼”。基础性材料与公文正文的关联度较大，对正文起着补充、说明和解释作用。例如《生态环境部办公厅关于印发〈建设项目环境影响报告表〉内容、格式及编制技术指南的通知》（环办环评〔2020〕33号），这则公文的目的是印发《建设项目环境影响报告表》的内容、格式及编制技术指南，但《建设项目环境影响报告表》的具体内容必须向受文单位讲清楚，否则皮之不存，毛将焉附？因此，《建设项目环境影响报告表》就是基础性材料，必须在公文中作为附件予以列举。再如《江苏省教育厅关于做好第二届江苏技能大奖推荐申报工作的通知》（苏教职函〔2019〕24号），该文的目的是在江苏教育系统内做好第二届江苏技能大奖推荐申报工作，从正文可以看出，这项工作不是江苏省教育厅的“首创”，而是在《江苏省人力资源社会保障厅关于开展第二届江苏技能大奖评选表彰活动的通知》（苏人社函〔2019〕353号）精神要求下开展的，而该材料在本系统做好技能大奖推荐申报工作中还发挥着重要的指导作用，因此要将此材料作为附件予以列举。

工具性材料，是为了保障公文目的顺利实现随文而生的具有格式化特点的表格。这些表格中所列栏目的信息常常是空白的，需要受文单位按照标准统一填写并上报，比如公文正文中要求填写并反馈的会议回执、报名表、申报表、统计表等等，发生着证实、确认的作用。《体育总局关于召开2018年全国体育宣传工作会议的通知》（2018年4月8日）正文中“会议报到”部分提及的“全国体育宣传工作会议报名表”、《江阴市自然资源和规划局关于举行制定〈江阴市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）〉等文件听证会的公告》（2021年7月20日）中提及的“公民报名申请表”“法人和其他组织报名申请表”等等，都是依附公文的附件。

关联性材料，对公文正文起补充、说明和参考作用。公文正文为保证行文简洁，或者为保证受文对象阅读的连贯性，常常会将与行文目的关联度相对较弱但部分受文机关又想了解的内容作为附件来处理，以使受文者更全面地掌握信息、更准确地领会发文机关意图、更有效地完成相关工作。如《湛江市教育局关于2019年初中毕业生学业考试报名工作的通知》（湛教函〔2019〕109号）一文有7个附件，1-4分别为湛江市初中毕业生学业考试报名表、湛江市非户籍所在地初中毕业生学业考试报考申请表、湛江市初中毕业生学业考试更正姓名申请表、学籍证明（学籍卡），属于工具性材料；5-7分别为报名点（学校）代码、户口所在地代码（广东省））和各县（市、区）初中毕业生学业考试管理部门联系电话，则属于关联性材料，为学生顺利报名提供了准确的信息和咨询渠道。

有些时候，公文中的某个材料并不局限于某一种性质，可以既是基础性材料又是关联性材料，甚至同时还是工具性材料。如《国务院关于深化“证照分离”改革　进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）中的《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》和《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年自由贸易试验区版）》就发挥着多种功能。

五、关于“名单”类材料

●认定与处理：批量“表彰”“表扬”“批评”的个人或集体的名单，作为附件，具体内容在公文主体后、版记前列出；批量“公布”“认定”“取消”“撤销”资格或权利的名单，不作为附件，具体内容在公文主体后、版记前列出。

这是附件认定中的特殊情况。有人说，公文中的名单肯定要作为附件的。未必！笔者梳理了大量报国务院或国务院办公厅发出的公文，发现了其中的规律。大致可分为两种情况：

一是批量对个人或集体进行奖惩时，公文中的名单必须作为附件。此时，公文标题的事由部分不出现“名单”字样，因为，表彰或批评的对象不是名单，而是个人或集体。如《中共中央　国务院关于表彰改革开放杰出贡献人员的决定》（2018年12月18日），标题中并未出现“名单”字样，但针对正文中提到的荣誉名称设有两个附件，分别是“改革先锋名单（100名）”和“中国改革友谊奖章获得者名单（10名）”。再如《国务院关于表扬全国“两基”工作先进地区的通报》（国发〔2012〕47　号）也有一个附件，即“全国‘两基’工作先进地区名单（共80个）”。与之相关，批量表扬某些地区先进做法或经验的公文，也要把先进做法或经验作为附件来处理，如《国务院办公厅关于对国务院第七次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》（国办发〔2020〕46号），主体之后就有附件“国务院第七次大督查发现的典型经验做法（共43项）”。总之，凡是批量奖惩与“人”有关的内容，就要把列举的名单作为附件。

二是批量给予或取消某种资格或权利时，公文中的名单不作为附件，而是作为公文正文的一部分，不标注“附件”字样，在公文主体后、版记前另面编排。此时，公文标题中出现“名单”“名录”“资格”等字样。如《国务院关于公布第五批国家级非物质文化遗产代表性项目名录的通知》（国发〔2021〕8号），正文之后的《第五批国家级非物质文化遗产代表性项目名录（共计185项）》不是附件。《国务院关于公布第三批国家级抗战纪念设施、遗址名录的通知》（国发〔2020〕11号）中所列的《第三批国家级抗战纪念设施、遗址名录》这一材料亦是如此。取消或撤销的资格或权利的例文笔者尚没有查阅到，但按照与“公布”语义相对应的方法，如果某公文标题中出现了“取消”或“撤销”，同时又有“名录”“名单”字样，那相应的名单与名录也不能作为公文附件。但是，笔者查阅到多则与《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2020〕13号）类似的公文，虽是“取消”，但公文中列举的《国务院决定取消的行政许可事项目录（共29项）》和《国务院决定下放审批层级的行政许可事项目录（共4项）》等文件是以附件的形式存在的。这就回到了本部分论及的第一种情况，标题中没有“名单”字样，被取消和下放的行政许可事项均是由“人”发出的。

最后，针对本文内容向读者诸君做两点说明：文中提及附件材料名称时，或用书名号或用引号括起，是为了论文写作规范的需要，在公文实践中，无论在“附件说明”要素还是“附件”要素中，列举材料名称时是不额外添加上述符号的；另，为简洁起见，本文在叙述附件位置时，多处用了“公文主体后、版记前”的表达，更准确的表述应是“公文主体部分的最后一个要素之后、版记之前”，同时需要另面编排。（作者单位：江苏师范大学文学院）