公文处理工作中的联合行文

自2012年7月1日起实施《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号，以下简称“新条例”)和《党政机关公文格式》国家标准(GB/T,9704—2012，以下简称“新标准”)以来，党政机关公文处理工作的规范化、标准化水平得到了极大的提高，但在联合行文这一问题上，有些文秘人员还是感到有些困惑。本文旨在抛砖引玉，试对这一问题作探讨。

一

联合行文的主题

新条例第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”

联合行文是指一份公文由两个或两个以上的机关联合制发。按照新条例的规定，选择联合行文时有两个方面需要重视：一是联合行文的主体必须是同级机关；二是联合行文必须确有必要，行文内容必须为事关各联合发文机关的重要工作，如果只是党委、政府各自职权范围内的工作，就不得联合行文。

关于联合行文主体的认定，2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称“老办法”)第十六条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”与老办法相比，新条例的表述更加简洁概括，但是具体如何认定，我们可以参照老办法，同时对老办法应有所超越。

所谓参照，即可以联合行文的主体包括以下几种：一是同级的党的机关，比如中共江苏省委和中共山东省委；二是同级的行政机关，比如国务院下辖的教育部和公安部；三是同级的党的机关与行政机关，比如中共北京市委和北京市人民政府；四是同级的党政机关与军队机关，比如国务院和中央军事委员会；五是党政机关与相应层级的人民团体，比如北京市人民政府和共青团中央；六是党政机关与相应层级的具有行政职能的事业单位，比如中共中央宣传部与中国社会科学院。应该明确的是，上级党委或政府的部门与下级党委或政府属于同级机关，可以联合行文，比如中共吉林省委宣传部或吉林省教育厅可与长春市人民政府联合行文。

所谓超越，即对于何为同级机关，我们可以直截了当地排除老办法未列入的情况，比如政府或政府部门不能与同级人大或人大下属部门、同级人民政协或人民政协下属部门、同级司法机关或司法机关下属部门联合行文。虽然新条例规定“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”，也就是说，党政机关或其下属部门可以和相对应的同级人大、政协、司法机关或其下属部门联合行文。但是，党政机关、立法机关、参政议政机关、司法机关各自的职能非常明确，有相对独立的权限范围，本着彼此不混乱、不干涉、不影响的原则，党政机关对与上述三个系统的机关联合行文应慎之又慎，不到万不得已不宜联合行文。在实际工作中，这种联合行文的案例也的确罕见。

二

联合行文的格式

(一)版头部分——发文机关标志

发文机关标志。由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。(新条例第九条第四款)

……联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。(新标准7.2.4)

解读：

1.发文机关标志中的发文机关名称可以用全称，也可以用规范化简称。联合行文时也是如此，比如“中华全国妇女联合会”可以直接用“全国妇联”。在发文机关名称之后可以标注“文件”二字，视情况也可以省去。

2.联合行文时，视情况可以只标注主办机关名称，也可以将发文机关名称一一标注，一般将主办机关放在最前面。比如《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈党政机关公文处理工作条例〉的通知》(中办发〔2012〕14号)，这份文件的发文机关标志为“中共中央办公厅文件”，即只标注了主办机关的名称。又比如《中央宣传部办公厅等关于组织观看电影故事片〈百团大战〉的通知》(中宣办发〔2015〕32号)，这份文件的发文机关标志如图1：

即，将联合发文的7个机关名称全部标注出来，排在首位的中央宣传部办公厅为主办机关。需要说明的是，如果联合发文机关性质多样，宜按党的机关、行政机关、人民军队、群众组织的顺序排列。图1中发文机关名称的排列顺序大致是恰当的，在党(中央宣传部办公厅)、政(教育部办公厅、国家新闻出版广电总局办公厅)之后，如果把军(解放军总政治部宣传部)移至群(全国总工会办公厅、共青团中央办公厅、全国妇联办公厅)之前，会更恰当。

3.发文机关标志中如有“文件”二字，应置于发文机关名称右侧，上下居中排布(如图1)。

补充说明：发文机关名称的字数不等时，可以通过调整字距的方法使各机关名称宽度相等，两端对齐(如图1)。既然是联合行文，其主体至少有两个，但新办法和新条例并未提及联合行文机关的个数的上限。如果联合行文的机关过多，可能出现把正文挤出首页的情况，此时应将发文机关名称的字号及行距缩小，直至公文首页显示正文，避免给别有用心之人提供伪造公文的机会。

(二)版头部分———发文字号

发文字号。由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。(新条例第九条第五款)

解读：

相同性质的多个机关联合行文，必须标注主办机关的发文字号；不同性质的多个机关联合行文，原则上应使用主办机关的发文字号，特殊情况可以协商确定，但只能标注一个发文机关的发文字号。

(三)版头部分——签发人

签发人。上行文应当标注签发人姓名。(新条例第九条第六款)

……如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。(新标准7.2.6)

解读：

1.只有上行文才需要标注“签发人”。

2.联合上报的公文标注签发人姓名时，应按照发文机关标志中发文机关名称的排列顺序，先从左到右，然后自上而下依次均匀编排。无论签发人姓名排成几行，发文字号必须与最后一个签发人姓名处在同一行。

(四)主体部分——标题

标题。由发文机关名称、事由和文种组成。(新条例第九条第七款)

一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形。(新标准7.3.1)

解读：

老办法对标题的规定为：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。……”鉴于此，有些联合行文由于已将联合发文的各机关名称完整地在发文机关标志中标注清楚，便在标题中省略了发文机关名称，以免标题太过繁琐。但是新条例明确规定，公文标题由发文机关名称、事由和文种组成，因此联合行文的公文标题可能会出现过长情况，这时可将标题分作多行，并使其居中排布，呈梯形或菱形的样式(如图2)。

如果联合发文机关过多，标题中的发文机关名称可用规范化简称，或者采用概括的办法，即，只标明主办机关名称，其后用“等”或“等×部门”概括。比如《中央宣传部办公厅等关于组织观看电影故事片〈百团大战〉的通知》(中宣办发〔2015〕32号)、《民政部等九部门关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》(民发〔2015〕164号)。至于具体有哪些部门参与行文，可以在版头部分的发文机关标志或者主体部分的其他要素中作交待。

(五)主体部分——主送机关

主送机关。公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。(新条例第九条第八款)

编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记……(新标准7.3.2)

解读：

联合上报的公文原则上只有一个主送机关，即各联合发文机关共同的上级机关。如果是联合下发的公文，必然会有多个主送机关，通常是与各联合发文机关一一对应的下级机关，排列时一般应与发文机关的顺序一致。比如《教育部等五部门关于2015年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》(教办〔2015〕6号)是由教育部、国家发改委、财政部、审计署、国家新闻出版广电总局联合下发的，其主送机关为“各省、自治区、直辖市教育厅(教委)、发展改革委、物价局、财政厅(局)、审计厅(局)、新闻出版广电局，新疆生产建设X教育局、发展改革委、财务局、审计局、新闻出版广电局，有关部门(单位)教育司(局)，教育部直属各高等学校”，大致呈现出一一对应的关系。这样标注主送机关，有利于收发文双方的相互沟通以及文件的贯彻执行。

(六)主体部分——发文机关署名、印章

关于发文机关署名和印章：

发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称。(新条例第九条第十一款)

印章。公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。(新条例第九条第十三款)

关于加盖印章的公文：

成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。

…………

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文(或附件说明)一行之内。(新标准7.3.5.1)

关于不加盖印章的公文：

单一机关行文时，在正文(或附件说明)下空一行右空二字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移二字，如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空二字编排，并相应增加发文机关署名右空字数。

联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。(新标准7.3.5.2)

关于加盖签发人签名章的公文：

单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文(或附件说明)下空二行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空二字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期。

联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。

签名章一般用红色。(新标准7.3.5.3)

解读：

1.老办法在公文格式一章中未提及发文机关署名这一格式要素，但在与之配套实施的《国家行政机关公文格式》(GB/T09704—1999，以下简称“老标准”)中规定，“单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间”；“当联合行文需加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称(可用简称)排在发文时间和正文之间”。新条例和新标准则明确了发文机关署名的要求，也就是说，不论单一机关发文还是联合行文，也不论两个还是两个以上机关联合行文，都要标注发文机关署名。

2.老标准规定，“加盖印章应上距正文2mm～4mm”；新标准规定，单一机关行文时的印章顶端以及联合行文时首排印章的顶端应当上距正文(或附件说明)一行之内。老标准规定，“当联合行文需加盖两个印章时，……两个印章均压成文时间”；新标准规定，“联合行文时，……最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期”。

3.联合行文时，如果公文中出现两排以上印章，标注发文机关署名时要注意对左右间距和上下行距作适度调整，以保证印章之间互不相交或相切，每排印章两端不超出版心。

4.新条例规定，“有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”。根据新标准的规定，联合行文且不需要加盖印章的公文，发文机关署名应当标注在正文(或附件说明)下空一行右空二字的位置，先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下纵向编排，成文日期编排在最后一个发文机关署名的下一行，首字比发文机关署名首字右移二字(如图3)。如果成文日期长于发文机关署名，应将成文日期右空二字编排，并相应增加发文机关署名的右空字数(如图4)。

(七)主体部分——成文日期

关于成文日期：

成文日期。署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。(新条例第九条第十二款)

关于成文日期中的数字：

用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位(即1不编为01)。(新标准7.3.5.4)

解读：

关于成文日期，老标准规定，用汉字将年、月、日标全。新标准则明确规定，成文日期要用阿拉伯数字标全年、月、日，这一点必须注意。联合行文的成文日期，署最后签发机关负责人签发的日期，标注在最后一个发文机关署名下方。

三

联合行文的原则

(一)必要原则

新条例第十三条规定：“行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。”这提醒我们，在实际工作中要注意把握行文的必要性与适度性。无视具体情况、不看有无必要地左一个右一个地发文，是一种不良文风。对于联合行文的情况更需慎重，如果只是一个部门内的工作，绝不能为制造声势或者方便推卸责任而联合行文，否则只能事与愿违，不仅有损形象，而且贻误工作。

(二)合作原则

新条例第十六条第四款规定：“涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。”第二十二条规定：“……联合发文由所有联署机关的负责人会签。”联合发文的机关要经常协商，保证渠道畅通。在具体工作中，有些主办机关在涉及其他部门主管的问题时，事前不与其他部门商量，自行其是。这是对其他部门的不合作与不尊重。“会签”是联合行文时的一个好办法，几个部门的负责人应本着解决实际问题、服务人民群众、推动事业发展的原则，列明各方理据，通过商议和协调达成一致意见，之后再行文。

(三)效率原则

虽然联合行文因为涉及主办机关与协办机关之间的关系以及各自的管理权限与责任，需要认真协商处理，但决不能因关涉部门多而降低工作效率，使政策迟迟“落不了地”。2015年4月28日，国务院办公厅下发通知，要求“国务院常务会议讨论通过的拟以部门名义印发或联合印发的文件，须在会议结束后7个工作日内印发；有重大修改意见需要协调的，须在10个工作日内印发”。“对国务院常务会议讨论通过的拟印发文件，只需作文字修改的，部门间会签须在2个工作日内完成；有重大修改意见需要协调的，会签须在3个工作日内完成”，体现出对提高公文处理工作效率的高度重视。

(四)责任原则

新条例第二十七条规定，“需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件”。这一规定明确了联合行文的各机关在归档工作中的角色和职责，可以有效防止公文无人保管情况的发生。另外，联合行文时因参与部门较多，涉及面较广，在发文办理过程中容易造成泄密，因此，如果是保密文件，制发前要强调保密纪律，召集相关责任人签署保密承诺书，同时要严格限定文件的发送范围。

 

参考文献：

1.中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)。

2.国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会《党政机关公文格式》(GB/T*9704—2012)。

3.陈龙《机关联合行文时应注意的几个问题》，《应用写作》2004年第3期。

4.岳海翔《联合行文常见病误浅析》，《秘书之友》2003年第7期。

【来源：秘书杂志（微信mishuzazhi）】