推动政府信息公开常态化

立足于推进政府信息公开来说，沿着各自不同的语境和逻辑理解“以公开为常态、不公开为例外”，其结果可能是对《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)所指的政府信息公开范围和程度的莫衷一是，这极易引发社会多方产生误解和纠纷，以至于影响政府信息公开发展的进程。如何认识和理解“以公开为常态、不公开为例外”是影响和制约政府信息公开范围和程度的关键因素。

在《条例》中的体现

目前有三种说法。第一种说法：主张和认为《条例》实行这个原则。《条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定“以公开为常态、不公开为例外”原则，却从《条例》规定的主动公开基本要求和内容，以及不予公开的要求两个方面都能体现出这个结论。持这种说法的人不在少数。第二种说法：政府信息公开范围的原则，是依法公开原则，不是“以公开为常态、不公开为例外”。《条例》并没有规定“以公开为常态、不公开为例外”。无论从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则的内容。第三种说法：当代各国在信息公开制度上，通常将“公开为常态、不公开为例外”作为一项默认原则。

实施中遇到的瓶颈

我国政府信息公开制度，在制度设计、法律逻辑到例外信息的明确性以及举证责任的分配上都和作为原则的“以公开为常态，不公开为例外”在内容和逻辑上存在不一致的情形。

“以公开为常态、不公开为例外”原则和《条例》中法律逻辑不完全吻合。对于我国政府信息公开范围，《条例》采取肯定列举方法，第九条列举行政机关应主动公开的四个方面;第十条至第十三条列举了政府及其部门应重点公开的23类范围。而对于不公开范围，《条例》则采取的是否定概括方法。第八条规定“三安全和一稳定”，第十四条第三款规定“两秘密一隐私”。《条例》对于公开范围采取肯定列举法，而对于不予公开范围采取否定概括法。按照“公开为常态、不公开为例外”的原则进行推理，不予公开的信息必须是明确列举的方式，而不能采取概括的方式，否则会背离“所有的政府信息都应公开”这一前提，公开的前提是不能有任何限制的，也不需要采取列举或概括的方式来公开有关内容或范围，除非有例外事项。可见，《条例》的制度设计和“以公开为常态、不公开为例外”的原则在法律逻辑上有不吻合、欠周延的地方。

《条例》中“例外信息”不明确、不具操作性。“以公开为常态、不公开为例外”原则是现代信息公开制度普遍的理念，从方法论的角度来说，这一原则的落实，必须解决好“不公开为例外”。如果作为例外的不公开信息的范围“模糊不清”，则“公开为原则”很大程度上将受制于不确定的“不公开为例外”，而无法具有操作性和实效性。如果“不公开为例外”的信息不清晰、模棱两可，那么“公开为常态”信息的广度和深度也无法确定。如果这些“例外信息”有明确法律界定，则便于行政机关在实践中掌握和操作，但是目前“三安全和一稳定”信息的现状是：新修订的《保密法》已于2010年10月1日施行，但现实中如何把握保密范围，工作人员定密权的规范化，解密的及时性等问题还需完善。虽然人民法院对于商业秘密、个人隐私有最终的裁定权，但是商业秘密的很多规定，也多从《刑法》《反不正当竞争法》和《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等和信息公开没有直接关系的法律规范中予以体现，在我国至今还没有一部具有权威性的法律对商业秘密做统一规范。由于个人隐私的界定还没有相关的法律依据，无论是行政机关还是司法系统也都没有统一的、明确的法律依据可以适用或解释。由于“三安全和一稳定”的信息不是确定的法律概念，所涵盖的信息范围又过于宽泛，同时和国家保密制度之间又有竞合之处，这给判断的行政机关和判定的司法机关在实施中都带来瓶颈。

举证责任的分配不便于行政机关操作和法院判决。包括政府信息公开在内的行政诉讼，被告负担举证责任是一项基本原则，因为申请人不知道所申请的信息的性质内容，只有具有主导权的行政机关才有责任、有义务判断信息是否公开、谁来公开、何时公开、公开到什么范围和程度、以什么形式公开等问题。行政机关也应当承担不予公开的证明和举证责任。

意见和建议

随着《条例》实施的深入、政务公开的全面推进，“以公开为常态、不公开为例外”的理念正在逐步代替“不公开是常态、公开是例外”，也越来越为公众所接受，这也是世界趋势。按照这个的目标设计思路，做好顶层设计、中层考虑、基层安排，向着一个可持续发展的路径发展，争取早日让原则在现实中实现，这应该是众望所归的事情。现阶段既要把“公开为常态、不公开为例外”作为原则加以具体要求，更要作为理念加以倡导，按照指导思想去引领，作为目标努力推进。目前最重要的是要修正简单理解“以公开为常态、不公开为例外”原则，回归到一种理念或目标加原则的思路上来。

目前，政府履行职责的定位是经济发展、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职责，这里面包括经济、社会管理、文化等多方面，所制作或获取的政府信息广泛、复杂。笔者认为，政府信息公开范围和程度是随着经济社会的发展而逐步推进的过程，是一个全方位的系统工程，现阶段要充分考虑我国社会主义初级阶段所面临的政治和社会发展现状，不可脱离中国实际情况，超越现有阶段去做将来之事。

根据我国现阶段政府信息公开现状，建议分三个阶段进行稳妥推进。第一阶段，行政机关应加大夯实基础力度。对逐步公开的范围制定推进时间表，当务之急是对历史信息进行清理工作，对新制作信息要制订规范公开流程。这阶段原则可为：对有明确要求的涉及民生的应主动公开的政府信息，要大力推进。对依申请公开中涉及历史的、信息或模糊、暂时没有理清的概念不做宽泛的解释和认定，采取狭义的理解方式。行政机关在适用法律法规时，可做限制性解释。第二阶段，立法机关在条件成熟时及时修订和政府信息公开内容相冲突的相关法律法规。尽快将《档案法》《统计法》《国家安全法》《保密法实施办法》等法律及相关的实施办法重新修订后，形成合纵连横、互相配合的政府信息公开法律体系，使立法、司法、执法在制度设计中形成运作有效的解释、统一协调机制。回应和政府数据开放与共享多位联动的公开。第三阶段，在各方面条件成熟时，将政府信息公开提升为法律位阶，真正实现作为原则内在要求的“以公开为常态、不公开为例外”。解决在政府信息公开中实施“以公开为常态、不公开为例外”遇到的瓶颈，也会为党务公开、政务公开，政府数据开放与共享中遇到的相似问题提供借鉴和帮助。

【来源：学习时报】