两篇国务院同类公文比较

日前，学界朋友提出一个具有理论与实践意义的问题：两篇内容指向相同的文件，何以差异颇大？并引起群内一些朋友的关注与讨论。

两篇文件的标题与引据段如下：一是，《国务院办公厅关于批准牡丹江市城市总体规划的通知》(国办函﹝2017﹞86号)，主送机关为“黑龙江省人民政府”，抄录首段：“你省关于报请审批牡丹江市城市总体规划的请示收悉。经国务院批准，现通知如下”(以下简称国办文)；二是，《国务院关于抚顺市城市总体规划的批复》(国函﹝2017﹞122号)，主送机关为“辽宁省人民政府”，首段如下：“你省关于报请审批抚顺市城市总体规划的请示收悉。现批复如下”(以下简称国务院文)。由此看来，两篇文件有同亦有异。

朋友的问题主要集中于下列几点：其一，同样是城市总体规划，什么情况由国务院答复，什么情况由国务院办公厅答复；其二，为什么同样是地市级的城市总体规划，一个由国务院行文，另一个却由国办行文；其三，国办以“通知”文种回复“请示”的依据；其四，“通知”的适用范围未见这样一对一答复“请示”的。讨论交流中，有的以揣摩的态度试图理解不同处：国办与省政府是平级机关，且代为转述国务院的批准意见，于是使用行文关系灵活的通知；有的也还是心存疑虑：以前所见的文件，都是用“复函”来答复的。无论是调用公文知识积累的不同试解，还是疑点未消的诸多问题，可谓难以尽道。

综合友人的种种问题，笔者认为，两文的相同点有：第一，内容相同。都是对省政府关于所辖市的城市总体规划请示的答复，两省政府均以“请示”呈国务院，城市规划的主体同为地级市，请示文与答复文高度契合。第二，结构相同。仔细阅读，就正文而言，两篇答复文几如出于同一模式：引据，句式完全一样；主体，同设8条作复，甚至每一条领起句也毫无二致；结语，同样对两市政府提出要求，不只句式同，连文字都几无区别。第三，时间相同。也巧，两文成文日期一致，同为“2017年9月10日”。第四，附注相同。都在成文日期下一行圆括号内注明“此件公开发布”。第五，效力相同。“请示”的适用范围是“向上级机关请求指示、批准”，行文机关在获批之前，不能就请示内容擅自行动，只有得到答复之后，才可原原本本地按上级指示精神操作。国办文在首段即明确：“经国务院批准”，而国务院文则直接回复：“现批复如下”。这就是说，两请示文均经国务院批准，而对应的两篇答复文都意见清晰明确，呈文的省政府可照此办理，将国务院的指示落实于工作实践。鉴于上述，将两篇答复文件归于“同类公文”。

再来说两文的不同点：

第一，行文主体不同。此处行文主体即指公文格式中的发文机关。上面业已比较两篇复文的诸多相同点，按惯例，两文宜采用相同发文机关，或者均以国办行文，或者都用国务院名义。然此处发文机关却是两个，这就令公文研究者不明其理，公文教学者如坠雾中，难怪有人发问：对于同级政府同类事项的“请示”，什么情况国务院下文，什么情况国办作复？倘若在课堂上，学生就此请老师答疑，估计也是难解的。不妨揣度一下，对此公开发布的两篇复文，两家受文机关面对不一样的发文机关标志，亦可产生疑惑：怎么本省用这个文头，彼省却用那个文头？同样，若上行下效起来，省政府回复地市政府的请示，在相同条件下，对甲市政府的请示由省府办行文，而对乙市政府的请示则以省府名义作复，岂不又造成诸多费解难题。因之，笔者以为，对诸如此类的请示，上级机关最好还是由同一发文机关回复。

第二，选用文种不同。国务院文以“批复”回复“请示”，两文种呼应有致，完全符合《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)规定的“批复”适用范围。案头即有一例：据2017年新华社北京9月27日电，针对中共北京市委、北京市人民政府《关于报请审批﹤北京城市总体规划(2016年-2035年)﹥的请示》，受文机关回以“批复”：《中共中央 国务院关于对﹤北京城市总体规划(2016年-2035年)﹥的批复》。所言文种不同的问题，主要出自国办文，是以“通知”复“请示”的。《条例》规定“通知”的适用范围是：“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”显然，就国办文的公务环境、语言环境而言，是属于“发布、传达要求下级机关执行……事项”的，从行文方向来说，是下行文。若认定此点，又有违行文关系，因国办与省府之间是平级机关，两者不相隶属，而不相隶属机关之间是不可选用上行文文种或者下行文文种的。自然，在特定条件下，通知可以用作平行文，正如范立荣教授主编的《现代秘书学教程》所指：“事务性通知，用于要求受文单位知晓或办理某一具体事项，诸如成立、调整或撤销某一机构，启用或废止公章等。”国办文是应从此类“事务性通知”中排除的。由此看来，国办文既不能用“批复”，又不该用“通知”，应当采用的文种只能是“函”。

函，“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”国办文的功能显然在于“答复审批事项”，选用文种“函”既符《条例》规范，又合历史惯例。且看国办回复省、部机关“请示”的两例函件：其一，《国务院办公厅关于同意国家人口和计划生育委员会兼职委员制度调整为国家卫生和计划生育委员会计划生育兼职委员制度的函》(2014年7月8日)，主送“卫生计生委”，照录首段：“你委《关于继续保留兼职委员会议制度并调整兼职单位组成职责及兼职委员的请示》(国卫办报﹝2014﹞100号)收悉。经国务院领导同志同意，现函复如下”；其二，《国务院办公厅关于云南大理经济开发区升级为国家级经济技术开发区的复函》(2014年2月18日)，主送“云南省人民政府、商务部”，首段如下：“你们关于云南大理经济开发区升级为国家级经济技术开发区的请示收悉。经国务院批准，现函复如下”。此处，同样是国办复文，均采用文种“函”。办公厅受权代领导答复下级机关请示事项，以函行文，是与惯例相合的。上述二文成文日期在《条例》颁布之后，这种行文关系与文种选用是一以贯之的，早在《条例》之前的中办、国务院关于公文处理的法规性文件，同样如此规范。这就是说，政府机关接到下级机关“请示”文，若政府办受权代为答复，文种是应该选用“函”的。

此中讨论，尚有最后一题，即面对下级机关“请示”，哪种情况政府回复，什么情况政府办作答。平日间阅读文件，并未留心于此，无论政府文件，还是政府办文件，下级机关照办就是，读者知晓精神即便，未曾琢磨两种文件的内容区别。《条例》第四章“行文规则”规定：“党委、政府的办公厅(室)根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中需注明已经政府同意。”当然，作为党政机关公文处理的法规性文件，是面向宏观的，难以对微观细节逐一划界。笔者以为，对于下级机关的请示文件，不管经济建设、政治建设、文化建设诸项目，还是社会建设、生态文明建设等内容，据其课题的重要程度，复文机关，即究竟是政府，还是政府办，大体可以厘清两者界限的，或曰有个基本分工。这里，只能列出朋友所提问题，其答案尚待理论工作者、实际工作者深入探究。（应用写作杂志社）

【来源：应用写作杂志社】