古人是怎样进行督查的?

督查是对领导的重要决策或工作部署的贯彻执行情况进行督促检查。古代没有与今天的督查工作完全对应的专门机构，但历代统治者为了维护自己的权威，使自己的决策得到贯彻执行，也需要对行政系统内的衙署和官员进行督促检查，为此还设置了相应的机构，配备了相应的官职，建立了相应的制度。需要说明的是古代对政令贯彻情况的“督查”与对官员本身的“监察”是结合在一起进行的。

一、古代的督查机构和督查官职

中国在先秦时代就已经有了督查工作的萌芽，但是真正比较规范的督查，则是自秦始皇建立中央集权的封建国家开始。此后历代朝廷的督查职能主要由御史府(台)承担。

1.御史大夫和御史府(台)

在统一中国之前，秦国就设有御史一职。《史记o廉颇蔺相如列传》载：渑池会上秦王请赵王奏瑟，“秦御史前书曰：‘某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。’”此记载说明当时秦御史是跟随国王的文字秘书。公元前221年，秦始皇统一天下以后，在中央实行三公(丞相、御史大夫、太尉)九卿(中央各部门的长官)的政体。“三公”都设有自己的衙门——丞相府、御史大夫府、太尉府。其中丞相府是协助皇帝处理全国政务的行政机构，太尉府是掌军事的机构，而御史府则是主要的秘书机构。在御史府的主要职掌中，“对大小官员的监督和考察”“受命代皇帝巡视各郡县，并监理郡务”，以及“受命处理皇帝亲自交办的特殊事宜”等几项，都可以归属于今天的督查工作。御史府督查的主要对象是丞相府。它通过对以丞相为首的行政官员的工作进行督促检查，以保证行政系统忠实地贯彻执行皇帝的决策意图。秦始皇设计的这种由御史府承担督查职责的机制为汉代袭用。东汉后御史府改称御史台，基本职能未变，一直到明代初年。

明初，朱元璋废除宰相一职，御史台自然失去原来的监督宰相(丞相)的职能，遂改名为“都察院”，其职掌是“纠劾百官，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”，成为主要监督考查一般官员的机构，其主要官员仍然叫做“御史”。

2.明代和清代的“六科”

朱元璋建立明王朝后，为巩固皇权，废除了宰相一职，由皇帝自任最高行政长官，原隶属于中央行政机构中书省的吏、户、兵、礼、刑、工六部改为直接对皇帝负责。为适应这种集皇权、相权于一身的体制，朱元璋除了设立规制庞大的中央秘书处——内阁外，还专门设立了以督查为主要职能的秘书机构——六科。六科的主要职掌是：对六部贯彻执行皇帝旨意的情况实施监督，以保证皇帝的政令通行全国。每科配都给事中(主管)1人，左、右给事中各1人，给事中若干人。给事中官位很低(七品)，但权力很大，皇上交派各部办理的事项，由他们每五天检查督办一次，倘若有拖延不办，或是动作迟缓者，他们会及时奏报皇上；若各衙门顺利完成了皇上的重大指令，也由六科备案核销。

明朝前期几代皇帝依靠六科了解、督查六部贯彻政令的情况，较好地实现了对行政机构的控制。自明代中期开始，宦官集团逐渐控制了朝政，六科的督查功能削弱。万历年间，六科划归内阁管理。清代初年重新设置了独立的六科，对六部实行“对口督查”。雍正时将六科改由都察院管理，但它的主要职能仍为对六部进行督查，直到清术才撤销。

3.监御史、刺史、监察御史和巡按

御史府(台)和六科的职责主要是督查丞相府和中央各部的工作，监御史、刺史和巡按则对地方官员的工作进行督促检查。

为加强对地方的控制，秦始皇向各地派出监御史，对郡县长官进行监督查办。西汉对地方的监察最初沿用秦朝的做法，汉惠帝时规定：监御史两年一任，每年10月到朝廷奏事。12月再回到自己的岗位上去。汉武帝撤销了在各郡设置监御史的做法，下诏将全国分成13个监察区，每区由皇帝任命一名刺史，并给刺史规定了明确的监察职责——“六条问事”，主要就是查看相关的官员是否认真贯彻执行朝廷的方针政策，是否滥用刑法、欺凌百姓等。刺史虽然被赋予的权力不小，但官阶不高(俸禄只有六百石)，如果能尽心尽职，就可望直接升迁为二千石的郡守，这种机制就迫使刺史竭尽全力去做好督查纠劾工作。

汉代这种对地方官员进行督查的机制为魏、晋及以后各朝继承，只是后来这个官职的名称不再叫“刺史”，而叫“监察御史”(隋唐)“巡按”(明清，又称“巡按御史”)，这些直接受皇帝领导的督查官员，在加强中央政府对地方的控制、整治地方行政不力等方面能够发挥重要作用。

二、古代督查的形式

1.最高统治者亲自巡视督查

帝王为了督促地方政府贯彻执行自己的统治意志而亲自到各地进行视察，也是古代督查的一种形式。天子出巡始于古代关于尧舜的传说，西周有“天子巡狩诸侯”的记载，春秋战国时期逐步演变为12年，先后5次出巡，足迹所及，几达当时秦国的所有国土。后来的汉武帝、唐太宗和康熙等一些有作为的帝王，都经常到各地进行巡视。

2.督查官员奉旨督查。

监御史、刺史和巡按等受皇帝指派，代表皇帝出巡，以检查诏令贯彻落实情况，这是古代对地方进行督查的最基本的形式。前文已有介绍。这里就不赘述。

3.建立办文时限制度进行催报督查

领导机关的政令一般是通过公文下达的，因此明确规定办文时限，并以此为据对下级贯彻落实政令的情况进行催办催报，是督查工作的一个重要手段。这种督查形式始于唐代。《唐律疏议o名例》规定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程。”对皇帝制敕诏令和军国重事的公文，则要求随到随办，一旦成案，“即日行下”“当日并了”，不得延误。如有稽缓者“一日笞五十，十日徒一年”。

宋代规定：对收文办理，应“当日受，次日付”：对发文办理“小事限五日，中事给十日，大事二十日”，稽迟者罚之。

元代规定紧急公文必须随到随办，不得稽迟。元代还形成了公文定期催办制度。

明代张居正为内阁首辅时规定，公文上必须注明完成时限和进度，这些文件副本要发到相关部门和监督人员手中。时限一到还没有办完，就要问罪。这项制度颁行后，“自是一切不敢饰非，政体为肃……虽万里外，(令)朝下而夕奉行”。

值得指出的是，古代公文办理时限制度往往是以法规形式颁布的，因而具有很强的权威性。

4.通过文卷的“照刷磨勘”进行督查

“磨勘”本来是宋代出现的一种审官形式，即通过核查官员所办事项的案卷，对官员的政绩作出鉴定，并作为官员升迁降黜的依据。元代建立的“照刷磨勘”制度则是一种督查制度，就是通过对官府所办理的文卷的定期跟踪核查。及时发现公文处理中有无拖延、疏忽、隐没、涂改和规避等现象发生，从而揭发和纠正各种弊端。这样就使“磨勘”的功能由本来的评价鉴定转变为督查监控，由注重行政的后果转变为追踪控制行政的过程。

据覃兆刿《磨勘转官与照刷磨勘文卷制度》介绍，元初文卷的照刷磨勘每年一次，后来改为半年一次，当时对照刷的内容、方法以及处罚措施都有详细规定，照刷告一段落，则视不同情况注明“已绝”(事已办毕)或“未绝”“违错”(事已施行，但其中有违枉失错之处)“稽迟”(事当办而未办)等字样。若经过磨勘照刷，确定办事过程无疑枉之事，便可注明“已绝经刷文卷”，后送入架阁保管，对那些从文卷中发现有问题的当事者则限期纠正处理，否则呈报朝廷弹劾或治罪。为了防止公事延误，便于及时从文卷中发现问题，当时还规定了周年交案的办法。

由于“照刷磨勘”是一种行之有效而又便于操作的督查形式，所以被明、清两代沿袭下来。这一督查形式对保证政令的有效贯彻、维护行政系统的稳定有序起到了积极作用，对今天的督查工作也有一定的借鉴意义。

作者单位：安徽师范大学文学院