人大机关公文文种浅谈

当前机关公文处理的依据主要有：一是国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号，2000年8月24日印发，2001年1月1日起实施，共九章五十七条);二是中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》(中办发[1996]14号，1996年5月3日印发，发布之日起实施，共十二章四十条);三是全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》(常办秘字[2000]197号，2000年11月15日印发，2001年1月1日起实施，共七章十六条)。公文处理规范性文件，过去一般是7到10年修改一次，因此估计新的办法或者规定就要出台了。

其实，早在1951年9月29日，中央人民政府政务院就颁布了《公文处理暂行办法》。而到了1989年4月25日，中央办公厅才发布《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》。至于《人大机关公文处理办法(试行)》则是1998年2月6日由全国人大常委会办公厅印发。而且，2000年全国人大常委会办公厅在《关于印发〈人大机关公文处理办法〉的通知》里面开宗明义地指出，制定《人大机关公文处理办法》的依据是《国家行政机关公文处理办法》。可见，《人大机关公文处理办法》与《国家行政机关公文处理办法》之间的血缘关系。而国务院的办法起步早、时间长、层次高、不断完善、与世界接轨，因此具有很高的权威性。这就不难理解为什么全国人大常委会办公厅在制定人大机关公文处理办法时要以国务院的办法为依据。

目前，党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，加起来是27种。其中有9个是相同的(决定、意见、通知、通报、请求、报告、批复、函、会议纪要)，不同的也有9个(公报、指示、决议、条例、规定等5个属于党的机关，命令[令]、议案、通告、公告等4个属于国家行政机关)，公文学界一般把这18个文种称为法定公文。人大机关公文有14个(公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要)，其中法、实施办法和建议、批评、意见等两个文种为人大机关所独有，这就是人大机关文种与党政机关文种的不同之处。

不同文种的含义，可以参考国务院办法、中办条例、全国人大常委会办公厅办法等规范性文件。这里结合实际讲几个具体问题。

一、关于人大机关特有的两个文种

先说法、条例、实施办法。在文书学上可以广义地把它们理解为公文。但是从法理学的角度审视，法、条例、实施办法等，属立法机关的立法范畴，无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面，均较一般狭义类机关公文有很大不同。有鉴于此，《国家行政机关公文处理办法》、《中国人民解放军机关公文处理条例》都将属于立法范畴的行政(军事)法规、规章排除在机关公文处理制度之外，而另行制定其他规定。如国务院专门制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。事实上，对于法、条例、实施办法等“公文”的创制，全国人大专门有《立法法》予以调整和规范，对有立法权的地方人大制定和批准“条例”(含地方性法规、自治条例和单行条例)也专门作出了规定。而且，法、条例、实施办法在制作程序上与《人大机关公文处理办法》第五章的“公文办理”程序相脱节，因为“公文办理”一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序。更为主要的是，法、条例、实施办法独立性不强，在公布时必须与“国家主席令”、“公告”等组合使用才能生效。

再看代表建议、批评和意见。首先，从机关公文形成主体的角度看，机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。就单个人大代表而言，他仅是国家权力机关的一名组成人员，并不具备机关法人资格。人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见，并不意味着代表了人大机关法人的意图。其次，从标准化的角度看，有关机关公文格式的国家标准，对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识(发文版头)、公文生效标识(印章)、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范。第三，从发文程序看，《人大机关公文处理办法》第五章规定了人大机关的发文程序，即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节。作为公文形成主体的人大代表，在制发“建议、批评和意见”时，难以按照上述程序进行操作。

二、决议与决定的异同

决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施，均属于决策性文件。其相同之处有四：首先，从行文关系看，它们都是下行文，制发机关必须是权力机关或领导机关。其次，从行文内容看，它们都带有决策性质，具有较强的指令性。第三，从行文格式看，人大作出的决议、决定，其标题下面都加题注(用括号写明于什么日期、经过什么会议通过)，正文前都没有主送单位。第四，从行文程序看，都要经过按一定程序召开的组织成员会议、代表会议或代表大会集体讨论和表决通过。

其不同之处有三：一是决策内容不同。“决议”决策的层次较高，决策的问题涉及到贯彻执行党的路线、方针、政策和有关重要法律、法规方面的大事，涉及到比较长远重大的有关全局的原则性问题，因而都是带有宏观性、战略性和指导性的。“决定”是人大常委会日常工作性文件，涉及的内容比较单一、具体，主要是对人大和“一府两院”日常工作中的某些重大行动、重要问题所作出的决策、规范和安排，处置性和针对性较强。“决议”的内容重在统一思想认识，旨在加强宏观和战略指导;“决定”的内容重在行动，旨在安排落实。二是适用范围不同。决议适用的范围相对来说比较集中，决定适用的范围比较宽泛。决议受决策的内容所决定，又是在重要会议上作出的，而每次会议一般又在特定的时间举行。决定所适用的范围涉及人大工作的各个方面，有关于机构设置、人事安排的决定，有政策性、法规性的决定，有关于某项重大工作安排的决定，有关于某个重大问题处理的决定，有关于某个重大事项、某个具体工作的决定，等等。三是行文用语不同。决议正文以会议作为第三人称进行叙述，多用“会议听取了……、审议了……、会议指出、会议认为、会议强调、会议要求、会议号召”等惯用语引起下文;而决定常在理由和内容两部分之间用“为此，特作如下决定”之类的惯用语过渡。“决议”是以会议名义发布的，而“决定”是以机关名义发布的。

目前，浙江省人大常委会根据实际内容，将决议决定分为两类：一是批准类。这类决议决定内容较为简明，起草工作简易，一般不组织专门的起草班子，可按照常规任务分工进行。二是重大事项类。这类决议决定主要针对某一方面的重大事项，起草工作要求较高。一般要建立主任会议领导，秘书长办公会议协调，专工委和办公厅、研究室共同参与的起草工作机制。根据常委会年度工作计划，由承担组织实施任务的专工委牵头，抽调办公厅、研究室有关处室同志参加，组成起草工作班子负责起草。在起草过程中，专工委侧重内容和专业，办公厅和研究室侧重文体和文字，相互支持配合，取长补短，共同把决议决定起草好。

决议决定如何发文?如果决议决定事关全局，需要全社会知晓，面向广大人民群众，登报是最好的公布方式。因为这些决议决定具有普适性，属于普发性文件，一经登报，问题就解决了，如果再去发文，则不仅行文对象很难确定，而且有画蛇添足之嫌。譬如，人代会作出的各项决议，就是这样处理的。以此类推，常委会作出的决议决定，如果涉及面非常广，面向全社会和广大人民群众，登报之后也不需要再去发文。如果是就具体事项作出的决议决定，则登报之后可以根据情况再行发文。如省人大常委会批准杭州、宁波法规的决定，接受有关人员辞职的决定，就某方面工作作出的决定，等等。

三、关于审议意见

过去人们对审议意见的性质作用进行过广泛的探讨，但认识很不一致，做法也千差万别。省八届、九届人大常委会期间的审议意见主要根据常委会简报整理而成，由秘书长签发，用办公厅函件送交“一府两院”办理。“一府两院”届时会有一个类似答复性质的材料即办理情况过来。这时的审议意见以说理为主、内容比较空洞，很少明确具体措施，也没有强制性要求，审议意见处理基本上停留在办事机构之间文来文往。

监督法出台之后，审议意见有了新的规定，但问题没有彻底解决好，各地的理解和做法还是没有一个准则。省十届人大常委会把“一府两院”报告分为只听取不审议、虽听取又审议但不出审议意见、既听取又审议而提出审议意见且要求整改落实等三大类型，每年围绕重点工作提出2到3个审议意见(具体可操作)，以常委会文件交办，标题是关于×××报告(工作、情况)的审议意见，抬头是省人民政府或省高级人民法院或省人民检察院，正文就是审议意见的主体部分，审议意见结尾部分明确整改落实等具体要求，落款是浙江省人大常委会及时间。审议意见交办之后，还要进行跟踪监督，务求取得实效。也就是说，省十届人大常委会采取的是少而精的策略。

省十一届人大常委会凡是听取“一府两院”的工作报告都要提出审议意见，因此必须在审议意见处理落实要求方面加以区分。常委会提出的审议意见一般包括会议审议情况、对专项工作总体评价、指出存在问题、提出意见建议、要求处理落实等五个方面内容。在实际工作中，会议审议情况、工作总体评价、存在具体问题等方面内容的写法较为统一和明确，审议意见的主要区别在于所提意见建议和研究处理要求的不同。据此，将审议意见分成如下几种情形：第一种情形，常委会组成人员提出的意见建议比较原则，或者主要针对全局工作，则采取原则性审议意见(附会议相关简报、专题调研报告等)，交由报告机关研究处理。第二种情形，常委会组成人员提出的意见建议，既有原则性要求也有具体工作要求，在综合审议发言、专题调研报告的基础上形成审议意见稿(附会议相关简报和专题调研报告)，交由报告机关研究处理。上述两种审议意见都以“以上意见建议，请省政府(或省法院、省检察院)研究处理”结尾，实际上对研究处理情况不作反馈要求。第三种情形，常委会组成人员提出的意见建议具体明确，具有比较强的针对性和操作性，则审议意见(附会议相关简报和专题调研报告)交由报告机关研究处理，并明确向省人大常委会反馈研究处理情况的时限要求。对于“一府两院”研究处理情况报告，根据不同情况，由主任会议确定，有的印发常委会组成人员，有的在跟踪督查之后列入常委会会议议程听取并审议，有的在听取和审议的基础上进行满意度测评。

审议意见一般由有关专工委负责起草，办公厅审核把关，秘书长办公会议研究修改，在常委会会议结束之后的一个星期内召开主任会议研究通过。省十一届人大常委会的审议意见，以办公厅文件交办。办公厅文件的标题是关于印送××审议意见的通知，抬头主送省政府办公厅或省法院、省检察院，落款是省人大常委会办公厅及时间，办公厅文件后面即附独立的审议意见(标题是关于×××报告[工作、情况]的审议意见，标题下面加题注即主任会议通过的时间)。

审议意见是否独立成为一个文种?如果以常委会文件交办，审议意见作为人大机关的一个文种势在必行。如果以办公厅文件交办，则审议意见缺乏独立性，作为文种显得有些勉强。当然，文种应该由公文规范性文件进行规定，而不是地方人大机关随便可以决定的。目前，审议意见的起草、成文、通过、交办等等，地方各级人大机关的做法不尽相同。只要道理上讲得通，符合公文处理的一般原则精神，都是可以的。

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