严把公文审核法律关，为市委依法执政当好参谋助手

石家庄市委办公厅法规处是负责市委和市委办公厅文件核审，以及为市委和市委办公厅领导提供法律服务的综合处室。几年来，我们通过严把公文审核法律关，并为市委领导科学决策提供法律服务，将国家法律和(单字替换)的政策有机统一起来，准确阐述法律，适时提出法律化意见建议，努力为市委依法执政、推动工作当好参谋助手。

一、严把公文审核法律关

公文审核是法规处目前最重要的一项工作，严把公文审核关就要把好公文的政策关、法律关、内容关、文字关、格式关。从法规处的这个名称，可以看出法律把关在法规处职能中的重要地位。在实践中，我们发现公文中出现的法律问题最多的主要有三个方面：一是行文内容不合法，违反了宪法、法律和上位法的规定;二是为满足部门和团体利益需求，违法制定一些法外特权;三是法律语言表述不准确、不规范。因此，在公文审核中我们着重在以下几个方面进行把关：

(一)行文内容是否与国家宪法和法律相一致。随着社会主义法制建设的不断推进，在公文中宣传法律、提出执行法律具体要求的内容越来越多。这是新形势下公文内容的一个显著特点，也是行文的一项要求。一切涉及法律执行问题的宣传和要求以及具体措施，都要体现法律的本来含义，有利于推动法律的实施。与法律的本来含义不一致的措施、要求，尽管行文的主观愿望是好的，但也是不允许的，需要加以修改或更正。

一是严把地方立法权限关。即对超越宪法和法律的授权范围，越权制定行政许可和地方性法规、地方政府规章的做法，要坚决制止。我国法的渊源中，法律的范畴非常广泛，按照效力高低排列为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章(包括部门规章、地方政府规章)。不同的法律有着不同效力等级的制定主体。有权制定地方性法规和规章主体的，最低一级是较大的市的人大和政府。较大的市包括经济特区市，国务院批准的较大市，省、自治区、直辖市人民政府所在地市。所以石家庄市作为省会城市，市级人大和政府，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和河北省地方性法规等上位法相抵触的前提下，可以制定地方性法规和政府规章。其他各县(市)区政府、人大以及工作部门，则无权制定地方性法规和地方政府规章。关于行政许可事项，按照法律规定：最低一级的设定主体是省级人民政府，省政府可以制定政府规章设定临时性的行政许可，市一级没有任何设定行政许可的权力，设定即违法。在工作中，如果发现有违法设定行政许可内容的，一定要严格把住。

二是严把本级行文权限关。即违反宪法、法律关于各级国家机关地位职责权限的设定，本末倒置，下级机关对上级机关或不相隶属机关发号施令。例如拟以两办名义转发的某一关于手机管理的文件中，有这样的表述：“各级国家权力机关，各级行政机关，海关等单位，必须严格遵守手机保密管理规定，层层落实责任制。”各级国家权力机关，各级行政机关是指（中间的意思，一个名称替换）、省、市、县、乡五级人大、政府及工作部门，作为地市级的办公(厅)室，即使是代市委市政府行文，其权限也不过是在本市范围之内，无权对上级机关部门发号施令。这个拟发文件越权对国家各级人大和政府机关、海关提出了明确禁止性要求，这些单位属于我市的上位或不相隶属机关，即使驻地在本市，也不能以下管上。这样的文件如果不经过审核就签发出去，后果不堪设想。

三是严把公文内容对上符合关。即对公文内容中出现的违反上位法或上级文件规定的做法，一定要严格把住。在今年审查某文件中，（中间的意思，一个名称替换）和省均已下发了相关文件。（中间的意思，一个名称替换）文件明确规定“各地要根据实际情况，确定该项工作的牵头单位”，省两办文件则明确由“各级政府法制机构为贯彻（中间的意思，一个名称替换）文件的牵头单位”，而我市部门代起草的拟发文件中，将“检察院作为牵头单位”，与省文件规定明显不符。属于明显的违反上级文件规定的情形，需要加以修改。

四是严把公文依法执政原则关。即保证依法执政原则贯穿公文始终，对一些规定中带有明显的错误倾向，违反了宪法法律所倡导的人权、申诉等一系列权利义务的原则和精神的做法，一定要严格把住。在草拟的石家庄市国家机关工作人员行为准则中，奇怪地规定了申诉加重处罚的条款，如“石家庄市国家机关工作人员对处理决定不服的，可以申诉，对申诉结果仍然不服的，加重处罚。”这些规定严重损害了被处罚人的权利，与宪法以及公务员法等国家法律的原则和精神严重不符。通过审核把关，删去了关于对申诉结果不服加重处罚的相关内容。

(二)是否存在从本单位本部门利益出发，为个别群体单位设定法外特权。

一是严把权力制约关。即对在和其他部门制约关系中，通过文字改动改变上位法原意，从而使本部门获得较大权益的做法，必须严格把住。例如，某部门代起草的，关于检察院对公安机关进行立案监督的规定中，就将刑诉法对立案监督的内容进行了改动。一是时间上修改，缩短了公安机关对检察机关提出立案监督建议的答复时间，将刑事诉讼法规定的7个工作日内书面答复，改为2日。将“通知公安机关立案”，改为“公安机关应当立即立案”。通知立案和应当立即立案，意义大不同。刑诉法只赋予检察机关立案监督权，但是立案的决定权在公安机关，而该文件中，规定公安机关应当立即立案，实际上是赋予检察机关更强的监督权，使检察机关在立案监督上享有实际的决策权。与上位法相冲突，必须加以纠正。

二是严把地方保护政策关。即对出于地方保护，为某些部门设定法外特权的做法，一定要把住。我市这两年大力优化发展环境，为企业保驾护航，制定了许多支持鼓励企业加快发展的政策和文件。在某一待发文件中，有过这样的表述：将政府金融办作为代政府为企业保驾护航单位，所有行政机关和公安司法部门在查处企业经济涉法涉讼案件时，必须首先向金融办备案，否则不得对企业进行立案侦查，十分显然是将政府金融办备案作为司法和执法机关立案侦查的前置程序。这些规定严重违反刑诉法、经济法等相关国家法律法规的规定。我国宪法明确规定“司法权独立”，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，公安机关依法独立行使侦查权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。优化发展环境固然重要，初衷是好的，但是违反上位法规定，为执法机关设立立案侦查前置许可，是违法举措，应予修改更正。

三是严把检查评比考核关。即对为本部门设定检查评比考核等法外特权的做法，一定要把住。有些部门在起草的文件中，动辄以考核检查、一票否决等，来加大自己的执行力度，这和相关的政策和法律规定是不符的，必须加以改正。我们的做法是严格按照（中间的意思，一个名称替换）、省、市关于严格控制各种考核评比表彰活动的有关规定进行审核，不在上级文件规定项目之内的，一律不得设立新的检查考核评比表彰内容。

(三)是否准确地阐述法律。

一是严把法律援引关。即对法律的援引有误的，必须加以纠正。包括对法律名称的援引有误。例如待发公文中有这样的表述“根据我国《国土资源法》的规定”，实际是指的《中华人民共和国土地管理法》，想当然用国土资源法来援引，是错误的。如果使用书名号进行援引，必须保持与所援引的法律名称保持高度一致。还有对法律条文的援引错误。在审查拟发公文过程中，发现有援引法律条文的，一定要对照原文进行仔细核对，避免出现与法律原文有出入的情形发生。

二是严把法律表述关。即对涉及法律问题的表述不够科学严谨的，必须加以纠正。法律讲究法言法语，公文中的法律问题，要尽可能保持法律语言的原汁原味。避免因表述不规范出现内容不严谨的问题。例如在审核某一通报类文件时，发现文件标题和文内多次使用了交通肇事罪和被告人等表述。因为该案尚在侦查环节，尚未作出有罪判决，如果在后续的审理过程中，案件出现重大变化，犯罪嫌疑人被宣告无罪或者出现其他无法预测的法律后果，那我们的公文就不能更好的经受历史的考验了。所以按照“未经人民法院判决，不得认定有罪”的法律原则，我们将文中涉及有罪和罪名的叙述，全部谨慎规范地表述为“涉嫌”，“交通事故”等科学化和法律化的严谨称谓，保证了公文的合法性和准确性。

三严把法律名词关。即对法律名词的科学称谓，必须严格区分。违法与犯罪的不同;侦查和侦察;检查、监察、检察;无罪和免于刑事处分等等，都需要严格区分，避免表述中出现差错。

二、 为市委及办公厅领导提供法律服务

近年来，我们为切实发挥法规处自身的职能作用，及时为领导提供法律服务，努力在法律事务方面当好参谋助手。

一是在应对突发事件中提供法律服务。2008年，石家庄市发生了三鹿事件后，市委市政府本着对人民高度负责的精神，把事件处置作为当时的头等大事，及时、果断、有序、有效地展开各项处置工作。法规处及时撰写了“三鹿事件中的政府法律责任”、“三鹿集团面临的三重法律危机”、“三鹿事件后的危机公关”等几篇文章，在最短的时间里为领导分析了三鹿危机的法律后果、危机公关和应对策略。尤其是在对象三鹿这样一个曾经象征着石家庄城市名片的大企业何去何从的问题时，我们客观地提出了及早进入“破产”程序的建议。市委领导认真考虑了我们的建议，并适时在全市范围内展开了为期一个月的“吸取教训、重塑形象”主题教育活动，进行危机公关，实践证明，这一活动收到了很好的社会效果。

2010年冬季，我市发生出租车罢运事件。我们针对事件焦点，预测可能发生的法律程序，立即整理了《政府制定价格听证办法》、《河北省实施价格听证会制度的意见》、《石家庄市价格听证暂行办法》等多项相关的法律法规，使市委领导在第一时间掌握了大量翔实的法律依据和合理化建议，为迅速化解矛盾争端，科学决策起到了很好的参谋助手作用。

二是在领导议事决策时，提供法律咨询服务。市委及办公厅领导在接访和阅签文件过程中，遇到法律问题，法规处首当其冲，为领导解惑答疑，提供法律方面的服务。需要修改的，法规处与起草单位沟通，确保文件的合法性、准确性。市委及办公厅领导在批阅各种文件资料时，涉及法律问题，习惯于特别批示法规处首先把关，市委常委会议纪要、领导议事纪要也特别要求法规处把好法律关。

三是在涉及机关主体法律事务中发挥应有作用。我们在一些涉及内部或者相关法律事务中，充当法律顾问角色。2010年，我市机关事务管理局一司机，因醉驾导致一死两伤的重大交通事故。秘书长主任为此专门召开协调会议，商议妥善解决方案。市委领导特别点将，由法规处派人参与讨论，从法律角度为领导们分析案情，判断将要面临的法律程序、民事赔偿以及法律制裁。通过我们提出的法律建议，帮助领导对案件性质和可行性研究方案等进行客观分析，为妥善处理解决涉及(单字替换)政机关主体的法律纠纷起到了积极作用。

■河北省石家庄市委办公厅法规处 刘风霞