有关人大制度和人大工作的几个概念

我在浙江省人大常委会办公厅工作了十几年，而且一直在文字综合岗位上。文字综合工作虽然比较辛苦，但也很有趣味。当然，从平凡之中获得乐趣需要一个过程，先要积累功夫，后则通达变化，最后才能超然物外。人大理论不是一门显学，人大机关大致属于冷门，人大工作长期干的可谓凤毛麟角。我由于从事人大机关工作，初步学习了人大制度理论，近距离观察了人大工作，经常接触具体干人大工作的领导同志。十几年如一日，碰到一些具体概念问题，多数已经在领导讲话稿里进行了分析，现在归纳起来集中阐述，方便初到人大机关工作的同志学习把握。

一、“人民代表大会”的三重含义。“人民代表大会”后面加上“制度”二字，“人民代表大会制度”指我国根本政治制度;前面加上行政区划名称譬如“浙江省”，“浙江省人民代表大会”指浙江省级国家权力机关;前面加上行政区划名称和届次譬如“浙江省第十一届”，后面加上次数和会议譬如“第四次会议”，“浙江省第十一届人民代表大会第四次会议”指浙江省人民代表大会召开的例会，是浙江省级国家权力机关行使国家权力的方式。由此可以看出，“人民代表大会”可以指我国根本政治制度，也可以指国家权力机关，还可以指国家权力机关行使国家权力的方式。所以，只讲“人民代表大会”，其含义是不确定的，无论在口语还是在书面语里都要准确无误，不能含糊其辞，否则表达的内容就经不起推敲。

二、人民代表大会、常务委员会、专门委员会。地方组织法规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，县级以上地方各级人民代表大会的职权共有十五个方面，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，职权共有十四个方面内容，常务委员会会议每两个月至少举行一次;省级人民代表大会和设区的市人民代表大会根据需要可以设立专门委员会，专门委员会在本级人民代表大会(会议期间)及其常务委员会(闭会期间)领导下，研究、审议和拟订有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究、提出建议。关于人民代表大会、常务委员会、专门委员会三者的性质地位、职能作用、相互关系，法律规定是非常清楚的。但是，在实际工作中，有人在表述专门委员会工作时的角度立场发生了偏差，往往不自觉地站在常委会的角度叙述专门委员会的工作，譬如说，专门委员会开展立法工作、监督工作等。专门委员会的工作，法律写得非常清楚，一是拟订、提出议案和建议，二是研究、审议大会主席团交付的议案，三是开展调查研究、提出调研报告，为常委会审议决策提供参考。这些方面的内容都与人大及其常委会的职权和工作密切相关，因此在表述时稍微不注意就会站在常委会的角度上讲专门委员会的工作，这是需要注意的一个现实问题。

三、人大常委会行使职权、召开会议、开展工作。地方组织法赋予县级以上地方各级人大常委会的职权共有十四个方面内容。人大常委会是集体行使职权、集体决定问题，因此必须召开常委会会议，通过会议来行使各项职权。人大常委会要开好常委会会议，会前必须进行充分的准备，包括深入调查研究、进行专题视察、座谈听取意见、开展执法检查等等，可见会前开展的各项工作实际上都是在为常委会会议进行准备。简单地归纳成三句话，人大常委会依法行使职权是核心，常委会会议是人大常委会行使职权的主要方式，人大常委会闭会期间开展的工作都是在为召开会议作准备。

四、人大常委会与“一府两院”的关系。自从九届全国人大常委会领导讲话强调在监督中支持“一府两院”工作以来，监督与支持好象成为人大常委会与“一府两院”关系的新概括。进而甚至有的地方人大常委会领导提出了“服务说”，也就是人大常委会要为“一府两院”工作服务。所以，人大常委会与“一府两院”的关系有必要澄清，这里从三个层面进行分析把握。第一，在法律层面，人大常委会与“一府两院”是监督与被监督的关系。这是最本质的关系，也是我们国家体制的重要内容，已经由宪法和法律予以明确规定。第二，在工作层面，人大常委会与“一府两院”是支持与配合的关系。人大常委会监督工作需要“一府两院”积极配合，“一府两院”工作需要人大常委会大力支持。第三，在情感层面，人大常委会与“一府两院”是理解与尊重的关系。也就是说，人大常委会要理解“一府两院”工作的难处，“一府两院”要尊重人大常委会的监督工作。

五、人大工作的程序性、实效性问题。法律既赋予人大及其常委会各项职权，同时也规定履行职权的具体程序。依法依程序办事是人大工作的最大特点。人大工作实效，往往要通过“一府两院”改进工作才能得到体现;有的工作是功在当代、利在千秋，实效体现在长远的将来;有的工作事关全局，如果不从大局着眼，它的实效则很难看出。有些人未能全面理解人大工作实效具有间接性、长远性、宏观性特征，从而认为人大工作都是程序性的，没有什么实效可言，这是非常片面的。对于人大工作实效，既要看到有眼前和长远之分，也要看到有具体和抽象之别，还要看到有微观和宏观之辨，总之要辩证地看待人大工作实效。在依法依程序开展工作的同时，要把求实效贯穿到人大工作的各个环节，从各个方面保证每项工作取得实效，同时把实效作为检验工作的重要标准。

六、行使职权还是履行职责?民主集中制既是国家政权组成的原则，也是人大及其常委会依法行使职权必须遵循的原则。人大常委会与其他国家机关工作方式有很大的不同，主要是通过会议，依照法定程序，按照民主集中制原则，集体行使国家权力。审议通过法规议案，决定重大事项，进行人事任免，开展监督工作，都必须充分发扬民主，根据多数人的意见作出决定。无论是人大代表，还是常委会组成人员，在表决时都只有一票的权力。这就是人们经常讲的人大“集体有权，个人无权”的内涵所在。然而长期以来，有些同志对于人大“集体有权，个人无权”理解不全面，把集体决定权和个人职责割裂开来、对立起来，片面强调“个人无权”，从而对做好人大工作缺乏信心和责任。因此，对于人大及其常委会集体来讲，要强调集体依法行使职权;对于人大代表和常委会组成人员个人而言，要强调履行法定职责，充分发挥个人主观能动性。总之，要把集体行使职权和个人负责这两个方面有机统一起来，归根到底就是要充分发扬社会主义民主。

七、代表工作的含义。很多文章和材料里面对于代表工作的含义往往含糊其辞，一会儿指东，一会儿指西。我理解“代表工作”主要有两个方面的含义：一是指人大代表履行法定职责所开展的有关工作;二是指人大机关(广义上包括人大常委会、人大专门委员会和常委会工作委员会、办公厅、研究室等)为代表依法履职所提供的参谋服务保障工作。在强调代表工作的重要性和地位的时候，人们常说“代表工作是人大工作的基础”，这里的“代表工作”应该是指代表依法履职所开展的有关工作。而在强调要“做好代表工作”的时候，这里的“代表工作”应该是指人大机关为代表依法履职所提供的参谋服务保障工作。

八、人大工作与人大机关工作的区别。通俗地说，人大工作是指人大代表、常委会组成人员依法履职所开展的工作，人大机关工作是指人大机关为“三会”(代表大会、常委会、主任会议)参谋服务保障所开展的工作。人大及其常委会履行职权、召开会议、开展工作，都离不开机关的参谋、服务、保障。在某种程度上可以说，机关工作是人大工作的基础。如果从人大工作看机关工作，则机关工作除了处于基础地位之外，还具有参谋性、服务性、保障性等显著特点。同样是在人大工作，有的从事人大工作，有的从事人大机关工作，二者性质内容、目标要求是完全不同。区分人大工作、人大机关工作，有利于我们更好地定位和把握自己的努力方向。

【来源：何新国讲公文写作新浪博客（授权转载）】