浅谈公文的“附注”

《党政机关公文处理工作条例》规定，“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”。“附注”是指“公文印发传达范围等需要说明的事项”，是公文主体部分的一个格式要素。由于“附注”是公文中一个非常微小的成分，许多文秘人员忽略了它的存在和作用。

一、“附注”的由来

1951年9月29日政务院颁布的《公文处理暂行办法》和1981年2月27日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》中都没有“附注”这一格式要素。1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》中才出现“附注”，即“公文一般由标题、发文字号、签发人、秘密等级、紧急程度、主送机关、正文、附件、印章、发文时间、抄送机关、附注等部分组成”，但是没有定义、用法方面的描述。1993年11月21日国务院办公厅修订发布的《国家行政机关公文处理办法》中也没有具体描述。直到2000年8月24日，国务院发布《国家行政机关公文处理办法》，其中规定，“公文如有附注(需要说明的其他事项)，应当加括号标注”，“‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话”。与之配套的《国家行政机关公文格式》(GB/T-9704—1999)规定：“公文如有附注，用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标识在成文时间下一行。”自此，附注的内容及其标识有了非常明确的要求。1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》中也没有“附注”，但是规定“印发传达范围加括号标注于成文日期左下方”，现在看来，“印发传达范围”即“附注”。

二、“附注”的作用

并不是所有的公文都有“附注”。“附注”主要用来注明以下几种需要说明的事项。

1.党的机关在附注处注明公文的传达范围。过去曾一度叫“印发传达范围”，一般是对公文的发放范围、执行时需注意的事项加以说明，比如“此件发至省军级”“此件发至市地师级”“此件发至县团级”“此件发至县”“此件发至乡镇级”“此件不得翻印”“此件可见报”等。

必须注意的是，公文，尤其涉密公文，确定印发传达范围有两个基本原则。一是工作需要原则。应当根据工作需要确定印发传达范围，不应把知悉公文内容视为一种政治待遇，或者把行政级别作为确定公文知悉范围的依据。二是涉密范围最小化原则。应当尽量把国家秘密的知悉范围限定到最小，能够限定到具体人员的限定到具体人员，不能限定到具体人员的限定到机关、单位，由机关、单位限定到具体人员。当然，传达范围的限定只适用于上级对下级行文，下级对上级行文不宜规定传达范围。

2.政府信息公开的公文在附注处注明公文的公开属性。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和相关规定，行政机关在起草公文的同时应当审查并明确该公文的公开属性(主动公开、依申请公开或者不予公开)，并在公文的附注处注明其公开属性，如“此件主动公开”“此件公开发布”“此件依申请公开”等，未注明的即为不予公开。

应当注意的是，要切实加强公文公开的保密审查，凡没有标注可公开发布的，不得随意公开。不论是上级机关、不相隶属机关还是下级机关的公文，公开前都要经发文机关同意，收文机关无权自行公开。尤其是下级机关转发上级机关的公文(包括办公室的受权行文)，因为公文已经生效，且是上级机关形成的，应由上级机关决定其是否公开。转发上级机关的公文时，未经上级机关同意不得擅自将其上网公开。

3.请示性公文在附注处注明联系人和联系电话。2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》第十条第五款规定，“‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话”。2012年4月16日中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》对此没有重申，有人就误以为“请示”不用再加附注。实际上，“请示”在附注处注明联系人的姓名和电话，主要是方便上级机关在审批请示事项时向请示单位了解详细情况，如果需要补充相关材料，能够第一时间找到请示单位的联系人，确保公文运转的时效性，提高公文的处理效率。因此，“请示”加附注用以注明联系人和电话是十分必要的。

“意见”的行文方向具有多向性，既可用于下行，又可用于上行，还可用于平行。“作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。” (《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》，国办函〔2001〕1号)既然上行的“意见”要按请示性公文的程序和要求办理，那就应该与“请示”一样，需在附注处注明联系人的姓名和电话。

“函”“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。其中请求批准的函是不相隶属的机关报送请求批准事项的公文，其内容与请示类同，受文机关在审批事项时也有可能需要向来文单位了解情况或要求补充材料，因此请求批准的函也需在附注处注明联系人的姓名和电话，其作用也是方便联络。

值得注意的是，有的通知类公文将联系人及其电话标注在附注处，这种做法未必妥当。一方面，通知类公文留下的联系人姓名、电话、电子邮箱等往往是报名、报送材料的联系方式，应作为正文的一部分标注在正文中合适的位置。另一方面，“请示”“意见”“函”类公文往往是不予公开的内部信息，而有的通知类公文是公开发布的，如果将联系人姓名和电话与公开属性一并标注在附注处，就会出现“此件主动公开。联系人：×××联系电话：×××”，会让人误解为×××是负责公开此公文的联系人。

另外，附注并不是对公文内容作出解释或注释，因此对公文中某些概念的解释或注释应放在正文之内，一般采用句内括号或句外括号的方式解决。这一点尤其要注意。

三、“附注”的标注

《党政机关公文格式》(GB/T29704—2012)规定，“如有附注，居左空二字加圆括号编排在成文日期下一行”。附注的字体、字号同公文正文保持一致，一般用3号仿宋体字。

附注的位置紧接在成文日期下一行居左空二字，并在文字外加圆括号，回行时顶格。但有的公文将附注标注在正文之后，混淆了附注与附件说明的位置。有的公文则将附注放在版记之上，这种做法也不妥，因为许多公文在成文日期至版记之间有一片空白，如不按规定把附注放在成文日期下一行，就会给存心编造附注之人留下可乘之机。还有的公文没有用圆括号将附注的内容括起来，不符合格式规范。

参考文献：

1.杨素华《论行政公文的附件与附注》，《档案管理》2004年第4期。

2.杨梅、樊文中《泛议“函”的使用与写作》，《应用写作》2004年第1期。

3.王毅、陈燕《新形势下的档案信息保密与公开机制研究》，《兰台世界》2011年2月下。

4.徐成华、孙维、房庆等《GB/T29704—2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》，中国质检出版社、中国标准出版社2012年版。

【来源：秘书杂志（微信mishuzazhi）】