信访与民意的收集与安顿

在中国的政治叙事中，发端于战争年代、完善于革命和建设年代的信访制度，承载着中国共产党增加政治认同、促进社会团结的理想，是群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，在国家制度体系中占有独特地位。今天，我们需要从其创设意义上进行深度反思，以便追根溯源，为刷新信访制度带来启发。

一、信访制度创设的秘书学意义

作为新中国成立后建立的一项本土性制度，信访构成国家政权组织网络的新传统，这与中国共产党的领导方式和执政方式密切相关。信访制度与其说是刻意而为，不如说是自然生成。最初的信访工作与纯粹意义上的秘书工作类似，只是由于社会的演变，信访制度不断行政化和实体化，才与秘书工作渐行渐远。

秘书工作是非独立性的辅助工作，秘书主要协助领导收集信息、调查研究、联系接待、办理文书、出谋划策等，是领导的参谋和助手。信访制度萌芽于建国初期成立的中共中央办公厅秘书室(以下简称“中办秘书室”)，该室的主要职能是负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众。1951年4月30日，中办秘书室向毛泽东报告了当年一季度的人民来信情况，半个月后的5月16日，毛泽东在此报告上作了著名的“5·16批示”：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”这一批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。1951年6月7日，政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》指出：“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”这一文件的颁布实施，是中国信访制度正式确立的起点。此后，从中央到地方，专、兼职信访机构纷纷成立。1957年5月底，全国第一次信访工作会议召开，会议讨论了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示(草案)》两个文件稿，信访制度基本成形。

最初的信访机构名称为“秘书室”，从中可以看出，信访工作的定位是为领导收集和传达民意，相当于秘书的角色，信访制度的设计无疑也是与这一功能相匹配的。但信访并不是一项单纯的秘书工作，由于立足于群众路线，承载着中国共产党的执政理想，作为中国共产党联系百姓的中介，信访制度在本质上属于一种非主流的、辅助性的政治制度。从某种意义上说，信访制度一方面是在对官僚体制和王朝历史兴衰更替的反思基础上进行的有意设计，以跳出黄炎培提醒毛泽东的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，以满足民众参与政治乃至主张利益的要求，藉此形成了“党—政—民”的社会治理结构，成功实现了对社会的整合。正因如此，信访逐渐从常规性、程序化的秘书工作中溢出，成为一项独立的制度，并在发展演化中获得了毁誉参半的评价。

二、信访治理的变异及其政治后果

直至20世纪90年代前期，信访尚以一种秘书工作的面貌呈现在大众面前，集中体现国家对群众诉求的制度性回应，群众来信来访是受到欢迎和鼓励的。即便对于到京上访，中央政府亦采取了一种宽容的态度，虽然不鼓励，但也未明确禁止。改革开放之后，随着中国社会的急剧变迁，社会矛盾不断通过信访渠道释放出来，最终演绎成上世纪末的信访“洪峰”，并引发社会的持续震荡。在这种情况下，信访工作的收集与整理社情民意的功能相对减弱，民主监督、信息沟通的功能退居其次，而确保社会和政治大局的基本稳定成为其关注的核心目标。信访工作的作用开始反转，民意收集功能不断弱化，民众的来访行为不被鼓励，信访工作承担了维稳、救助等诸多勉为其难的功能，几乎成为一种兜底性的工作。这使信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾，不仅涉及生活温饱等利益诉求，还包括寻求“正义”、主张权利乃至解决各种各样的心理和精神问题。于是，信访工作的内涵和外延不断扩大，除了介入对信访问题的协调、督办、查处等，还被要求承担化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件等责任。

即使如此，信访制度也不是纯粹的、典型意义上的行政制度。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权利救济、社会救助等在内的一系列功能，但这几种功能的重要性却大相径庭。其中政治参与的功能最为根本，是信访制度的灵魂和核心价值所在。一旦抽离了政治功能，信访制度就成为一些行政职能的简单组合。因为这些功能一直就存在于政府各职能部门中，访民所反映的问题都有对应的责任机构，信访机构只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单。作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，信访制度作用的发挥应是基于其政治属性，着重于对民意的收集、整理与回应，而不是对正式制度的僭越与替代。但现行的信访制度已不满足于“传达室”和“邮局”式的转送模式，而是越来越科层化、行政化，早已突破了秘书性质的工作定位，常常将其工作范围延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使政府部门的部分职能。这使得信访最初的设计宗旨与其所承载的功能之间发生了严重的错位。

事实上，从法律地位来看，信访机构不但不具有行政职能和权力，也不属于单独序列的国家机构。信访制度在运行中形成了对传统意义上秘书工作的有益拓展，但这并不意味着可以由信访机构去承担本应由相关政府部门承担的法定职能。扩展信访机构的实体职权不但于法无据，也无助于解决各类社会矛盾。强化信访机构的权能非但不能彻底化解不断涌现的社会矛盾，而且可能对中国的法治与理性化进程形成消解。

三、为什么要回归对民意的收集与整理

长期以来，作为中国匠心独具的本土化制度，信访在倾听民意、纾解民怨、研判民情诸方面发挥了基础性作用，庶几成为最有效的社会整合机制与治理制度。这也是信访的秘书功能的充分体现。当前，在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，恢复和创新群众路线，回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，实现信访的秘书功能的某种回归，是信访改革的重要立足点。

民意是一个历久弥新的话题，如何整理与安顿民意，是任何社会、任何制度都要面对的问题。由于中西方有着不同的政治生态环境，民意表达也有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中，民意表达比较正式和规范，并与代议制有着内在的联系。而在中国的政治传统中，民意表达有着另外一套不同的样式：一方面，数千年来中国奉行大一统的集权政治，推行法家之治，用强制的力量做到政令畅通、国家统一；另一方面，政治运作也不完全是封闭和排他的，分散的民意在某种情况下也能发挥作用，除了从理论上被加工、上升为抽象的“天意”“天理”，民意主要是在大众生活共同体中通过习惯、道德等发挥作用。新中国成立后，中国共产党提炼出群众路线等价值形态，建构了以人民为主导的一系列意识形态话语，实现了对传统民本意识的超越，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式，民意成为维持执政合法性的基础。信访作为中国共产党执政与治理的基础性制度，实际上是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统，成为为底层民众可及的制度化端口和联结民众与执政党的天然设置。

进入21世纪，随着国家机器的完善、资讯的发达以及民智的开启，民意愈益分化、复杂，越来越难以厘清，其产生、表达、释放、传递的路径与过去亦大不相同，从而极大地影响了各国的政治生态。这不仅是由于社会急剧变迁导致社会利益多元分化，而且与传播手段的现代化密切相关。在这种情况下，作为中国独有的制度，信访制度尽管存在争议，但在民意识别和整理方面的价值仍令人期许。可以说，在目前政治参与制度尚不够成熟完善的情况下，信访制度处于一种承启地位，仍然是中国制度体系的“标配”，对其既不能随意中断与叫停，也不能叠床架屋、恣意扩大，而是要回归其辅助决策、沟通信息的本位，在妥帖安顿民意等环节发挥作用。

【来源：秘书杂志(mishuzazhi)】