信访的双重属性：政治与行政

最初的（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作只是一项秘书工作，并没有专门的（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）机构。后来，随着（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作量的增长，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）逐渐演变为一项正式的政 治制度，并且成立了专门的机构。近年来，随着社会矛盾不断凸显，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度在化解社会矛盾方面扮演着越来越重要的角色。同时，(单字替换)和政府加快（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度改革的步伐，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）机构在我国(单字替换)政机关中的权力和地位得到快速提升，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度承担起日益繁重的社会治理功能。这些新变化对于加快社会矛盾的化解、促进和谐社会建设具有重要意义，但同时也带来一些新的问题。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作变得越来越积极，而（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）形势并未得到明显改观。同时，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度遭受的批评也不绝于耳。对这些问题的回应，涉及一个深层次的问题：（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的属性和功能定位。

一

关于（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的属性和功能定位，学界一直存在争议。笔者认为，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度兼有政 治与行政双重属性，但它首先是一项政 治制度，是我(单字替换)实践群众路线的重要方式，在我国政 治制度体系中具有重要地位。因此，政 治功能是（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的首要功能，这主要表现在三个方面。

第一，政 治沟通功能。

（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作主要是吸纳民意、收集民智。1951年，毛泽东在《关于必须重视人民来信的批语》中写道，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产(单字替换)和人民政府加强和人民联系的一种方法”。无论是1995年版《（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）条例》还是2005年版《（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）条例》，开篇都明确提出制定条例的目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。可见，(单字替换)和政府明确将政 治沟通确定为（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的重要功能之一。作为(单字替换)和政府及其领导人观察社会、了解社会、认识社会的窗口，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度有利于(单字替换)和政府了解人民群众的思想感情、喜怒哀乐，能够起到下情上达的作用。根据人民群众的（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）事项，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门可以搜集和整理相关信息，为(单字替换)和政府进行有关决策提供参考。人民群众的需求和不满可以通过（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）渠道向上传达。同时，在处理（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）问题的过程中，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作人员与人民群众不断进行沟通互动，又有利于向群众进行宣传教育，使群众了解国家的相关政策，把握（中间的意思，一个名称替换）的精神，从而达到上情下达的效果。这正是我(单字替换)“从群众中来，到群众中去”的群众路线的真实写照。

第二，政 治动员功能。

发动人民群众、调动人民群众的积极性，让他们参与(单字替换)和国家的政 治、治理事务，是我(单字替换)治国理政的重要基础。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度恰好为动员人民群众提供了一种重要途径。人民群众可以通过（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）渠道献计献策，向(单字替换)和政府提供意见和建议。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的政 治动员功能在新中国成立后的前三十年中表现得十分明显。改革开放后，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的政 治动员功能被弱化，但是仍然得以保持和延续。

第三，政 治（视频安防）功能。

对于一个多层级的国家政 治体制而言，它始终面临着（视频安防）国家基层代理人的难题。政 治（视频安防）的方式主要有两种，一种是自上而下的，一种是自下而上的。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度就是自下而上的政 治（视频安防），是群众对基层(单字替换)员干部进行（视频安防）的重要途径之一。新中国成立后，(单字替换)一直将（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度定位为反官僚主义的重要武器。毛泽东在《关于必须重视人民来信的批语》中强调，对于人民群众的来信“不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”。1953年，毛泽东在为（组织的简称，你可以根据上下文的意思进行准确的替换）起草的(单字替换)内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中严厉批评地方政府积压群众来信的行为，并指示：“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们开展坚决的斗争。”可见，(单字替换)和国家领导人非常重视（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）在政 治（视频安防）中的重要作用。如果深入（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门调研可以发现，群众来信来访所反映的情况，有不少涉及(单字替换)员干部违纪、违法和工作作风方面的问题。

二

近年来，社会矛盾日益凸显，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的作用越来越受重视，并呈现出日益鲜明的行政化色彩。

第一，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门不断扩张。

近年来，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的规模、权力、地位等与之前相比都发生了较大变化。在规模方面，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门人员大量增加。比如，据统计，河南省（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）系统在编工作人员由2006年的67人增加至2011年10月的120人，增幅近80%。同一时期，河南全省的市、县(市、区)两级群工部(（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局)人员编制总数增长77.5%，达到近4000人。笔者在江西省（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局调研时了解到，近年来该局增加处级机构5个、行政编制21个、领导职数2个、正厅级（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）督查专员2人，提任厅级干部5人、处级干部27人。而与之前（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的简约架构相比，近年来（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的架构不断健全，各级（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局一般都设立了办公室、来访接待、网上（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）、督察督办等多个部门，许多地方还设有（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作专职督查专员或者巡视员。

（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的权力、地位也得到很大改善。全国各级(单字替换)委普遍增设了群众工作部，部长由（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局长兼任。不少地方的（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局长较多数同级的(单字替换)政部门领导高配半级。部分地方的县（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局长由副县级实职干部兼任。在物质保障方面，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的工作经费纳入财政预算，且预算额度较以前大幅提升。各级（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的基础设施建设也不断加强。

此外，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作还在行政体制内部进一步延伸。早在上世纪70年代末，从（中间的意思，一个名称替换）到地方就已经普遍成立了（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作领导小组，对各级（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作进行统筹安排。2004年，在（中间的意思，一个名称替换）的推动下，各地相继建立了（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作联席会议制度，联席会议召集人一般由同级(单字替换)委的副书记兼任。除了这些专门性的常设机构，各级(单字替换)委常委会、行政首长办公会也常常研讨（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）问题。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作专题会议、（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作紧急会议则逐步成为地方政府处置（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）问题的常规性工作方式。这些制度使（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作得以不断地向行政领域扩张，同时为行政权力进一步渗透到（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作中提供了制度化的渠道。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政色彩不断强化，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的科层化建设不断巩固。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门扩张的过程，实际上是（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）机构利益凸显的过程。

第二，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）治理的精细化趋势增强。

改革开放以来，我国国家治理整体上向精细化转型，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）治理也不例外。随着（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）形势日益严峻，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）考核被不断强化，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作绩效成为衡量地方官员政绩的重要标准。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）考核在(单字替换)委政府绩效考核体系中的地位不断提升，最典型的表现是（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作一票否决制的出台。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）考核通过压力型行政体制发挥作用。上级出台越来越多的考核和治理技术，强化（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作的重要性。国家将目标管理方式引入（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）考核领域，对（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作实施数字化管理。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）考核指标越来越精细，考核方式越来越复杂。

为了规范（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）行为，维护（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）秩序，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门制定了一整套的规范操作流程，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作的规则化、程序化不断得到加强。国家《（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）条例》对（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）事项的受理、处置、时限等都作了详细的规定。在此基础上，各级（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门出台了具体操作细则。2014年2月，（组织的简称，你可以根据上下文的意思进行准确的替换）办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）突出问题的意见》要求，今后将不再受理越级上访事项。2014年5月，国家（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）局开始执行逐级走访的实施办法。国家试图通过逐级走访制度来规范访民的行为，将（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作纳入层级化的科层制序列。正如唐皇凤所言，“分散的个人（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）活动被纳入到科层化的行政程序之中，这是纷繁复杂的（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）问题最终服膺于官僚制规则的必然过程”。“（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度力图冲破层级限制的原初理念被日益纳入层级约束的轨道”。[1]随之，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门的科层化建制越来越完备，其理性化、科层化趋势进一步凸显。

然而，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度政 治功能的有效发挥，常常需要打破科层制的常规，摆脱科层制的束缚。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）事项要求特事特办，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度必须保持一定的灵活性。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化有利于维护（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）秩序，但是，大量（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）事项被纳入既有的科层制运转逻辑之后，往往会在体制内部的运作惯性中销声匿迹，导致（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度向官僚主义发展，从而降低制度效率，影响访民的权利救济效果。访民的行为不仅是表达一种诉求，展示一种态度，而且是向科层体制传递一种信号，这种信号可供科层体制对访民的诉求行为作出判断。一般来说，访民诉求层次越高，诉求问题时闹得越大，表明访民的问题越严重，要求科层体制必须更加重视。缺少这种信号传递，科层体制就无从判断访民诉求的重要程度，访民的问题很可能在科层制各部门的推诿拖延中石沉大海。所以，访民为了使自己的问题更容易受重视，更好更快地得到解决，往往倾向于突破科层制的束缚，将问题“闹大”。

如此，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化发展趋势与其政 治功能相悖。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化，必然制约（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度政 治功能的发挥。两者形成抵牾。

第三，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）救济在行政救济中的地位大大提升。

行政救济包括行政诉讼救济、行政复议救济等。近十多年来，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）救济在行政救济体系中的地位不断提升，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门越来越积极地介入社会治理领域，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政救济功能被日益强化。一方面，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门承担的化解社会矛盾冲突的任务日益繁重，大量的社会矛盾和冲突涌入（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）渠道，司法系统的定纷止争功能在一定程度上被（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）渠道替代。另一方面，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门承担了越来越多的扶贫济困的任务。例如，自2009年之后，国家开始实施（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）救助制度，设立了疑难（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）专项资金，对某些特殊疑难（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）问题的当事人和因长期上访而造成生活贫困的当事人进行救济。在基层，不少低保指标被用于维稳保安，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门分担了民政部门的部分功能。所有这些都表明，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门正在越来越多地介入社会治理领域，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政救济倾向越来越凸显。

三

总之，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度兼有政 治与行政双重属性。政 治属性是其根本属性，政 治功能是其首要功能；行政属性居于次要地位，行政功能(社会治理功能)是其辅助功能。这表明，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度只能是一种消极的社会治理工具，是社会矛盾的预警机制和社会冲突的安全阀。政 治属性与行政属性二者能否有效平衡，攸关（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的实践效率。

其实，自建国以后，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）就渐渐呈现出行政化的趋势，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）机构不断健全。但是，在前三十年中，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的行政化步伐较慢，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的社会治理功能并没有凸显。而改革开放以后，尤其是近二十年来，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化色彩大大加强，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）部门成为一个积极的行政机关，越来越深地介入社会治理领域。

原本，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度是(单字替换)的群众路线的一部分，是一种政 治制度安排，是国家治理体制的补充。但是，近二十年来，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度与行政管理体制关系日益紧密，越来越体制化，已经成为国家治理体制的重要组成部分。问题在于，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度越来越积极地介入社会治理领域，不仅未能带来社会治理局势的改善，反而增加了行政体制尤其是基层政府的治理负担，致使大量的行政资源被耗费。不仅如此，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化还导致其功能的紊乱。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的政 治功能被弱化，其社会预警和安全阀功能退居其次；各级政府重视（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）工作，主要不是出于改善社会治理局面和贯彻群众路线的考虑，而是为了提升辖区内的行政绩效。近年来谋利型上访不断滋长和蔓延，与（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化不无关系。在这个意义上，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的行政化可能无助于改善社会治理，并有可能导致新中国国家治理传统的丢失。

（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化是国家和社会大转型时期，社会矛盾高发与行政体制积极回应相互塑造的结果。在大转型时期，客观上更容易产生各种社会矛盾，这些社会矛盾事无巨细地涌入国家治理领域。中国是社会主义国家，政府必须积极回应民众的诉求，强化政府对社会矛盾的回应功能。尤其是在基层社会解体、司法系统解决纷争的功能未得到良性发挥的情况下，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度解决纠纷的功能自然会被放大，其政 治功能定位随之被扭曲。

此外，（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的行政化趋势与改革开放以来国家政权建设的总体趋势相一致。有学者指出，改革开放以来，中国国家治理发生了从总体支配到技术治理的转变。国家不断加强官僚机构建设，繁衍各种治理技术，管理机构不断发育，管理体制不断健全，管理队伍不断壮大。（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度的政 治功能之一便是调动群众加强对官僚集团的（视频安防）。然而，当（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度不断得到强化时，它自身却越来越向有利于官僚集团的方向发展，对国家代理人的（视频安防）功能由此削弱。这正是（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度改革的悖论所在。

近年来，(单字替换)和政府重新强调群众路线的作用，强调人民的主体地位，并推出了一系列新的政 治改革举措。这些新的举措能否缓解和改变（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）的行政化取向，使（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）重回其政 治功能，我们拭目以待。

注释：

[1]唐皇凤《回归政 治缓冲：当代中国（已纳入重要内容并成立新的机构负责，专门做群众工作）制度功能变迁的理性审视》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期。