在信访工作中找回群众

近些年来，信访研究已成为学术界的热点。这一方面源于信访问题容纳了诸多突出的社会矛盾，某种程度上来说，解决信访问题实际上就是解决社会问题。另一方面则源于信访制度的独特性，信访制度是理解中国特色社会主义制度的窗口。从话语谱系上看，信访制度自有其历史实践逻辑。这个逻辑，根植于群众路线的理论和实践。

首先，信访制度的创设是由中国共产党的政党性质决定的。

一方面，党组织和党员应该与普通大众区别开来，他们属于社会中的先进分子，需严格要求自己；另一方面，党组织和党员又有责任和义务深入群众，积极主动地去发现并解决人民群众的问题，引导人民群众往正确的方向前进。故而，党组织和党员必须融入社会，成为社会的细胞。那么，党组织如何让自身成为社会的细胞，党员如何深入人民群众，成为其中的一分子？信访便是一个重要途径。人民群众通过上访可以便捷有效地找到党组织，而党组织可以通过接待信访准确地找到群众。

基于此，信访从一开始就有双重性质。它既是由执政党的任务所决定的，在党内往往以严格的政治纪律作为保证，故而它本身是行政的产物；同时，它也是由党的性质所决定的，是党组织融入社会的重要手段，故而它秉持的是政治原则。可以这样认为，政治与行政的双重性，主导了信访制度形成、发展和变革的基本路径。

其次，信访是中国特色国家治理体系的重要组成部分。

国家治理活动需要收集信息、凝聚共识、明确目标群体并作出准确反馈。信访制度在某种程度上具有信息处理功能，有助于增强国家治理的科学性。在信息收集方面，信访是独立于官僚体系的有效渠道，更容易获得人民群众的真实想法。在凝聚共识方面，由于要回应群众的不同呼声，信访制度使得决策者在决策过程的各个环节都能与人民群众广泛接触，作出合理的政策及解释，取得人民群众的认可。在明确目标群体方面，上访群众本身就是政策相关者，且很可能是持异议者，通过上访群众发现不同意见的存在，可以在最大程度上提高政策的执行效率。

长期以来，党和国家领导人高度重视信访渠道的通畅。信访制度不仅是基于群众观点作出的政治决定，还是基于行政科学化作出的制度安排。就国家治理体系而言，信访制度和官僚体系相辅相成。信访制度在消除官僚体系的惰性方面具有难以替代的功能；而绝大多数上访群众的诉求又只能依靠官僚体系来给予回应。

再次，信访制度是社会主义政治文明的重要表现。

长期以来，人们误以为普通群众与政治没有关系，尤其是底层群众没有参与政治的机会。但从经验中看，用那种匿名的、无声的“底层政治”来解释中国基层人民群众的政治参与状况并不合适，因为通过信访制度，哪怕是最底层的呼声也很容易通达中央，并且很多政策变革乃至政治变迁与这些呼声有明显联系。研究中国政治的学者不难发现，几乎所有重大政策变迁都与某些记录在案的典型事件有关，而这些事件的经历者并非匿名的甲、乙、丙、丁，而是有名有姓的人民群众。

普通人民群众之所以可以在国家政治生活中占据一席之地，很大程度上是因为通过信访这一渠道，基层政治成为国家政治生活的一部分。一方面，人们日常生活中的诸多“细事”逐渐成为政府公共事务的一部分，畅通的信访渠道调动了人们迎合国家制度的积极性，群众的婚姻家庭、邻里纠纷等都开放成为国家政治生活的重要领域。另一方面，信访吸纳了基层社会中诸多严肃的政治议题，如底层群众的“怨气”、村庄政治的不公等。可以这样认为，信访体制吸纳了一些很可能触发抗争的议题，使之演变成为政治参与议题。

可见，信访制度触及了我国政治实践的诸多关键环节。

其一，它触及我国政治体制中政治与行政的关系这一问题。我国的体制是政治与行政合一，信访制度既是“讲政治”的产物，也是行政理性化的体现。因而，每一次信访制度变革都内含着政治与行政之间的互动。在某些历史时期，行政理性化的原则主导着信访制度的变革；在另一些时期，则是政治原则决定着信访制度的基本面。

其二，它触及国家治理如何回应群众诉求这一问题。信访对于解决日常治理中的“细事”极为高效，其原因是它可以对行政体系产生压力。信访治理的有效性在客观上刺激了社会治理中的诸多“疑难杂症”涌入信访渠道，并使行政体系总是处于高压状态。就通常情况而言，国家治理如果疲于应付“细事”，很可能产生诸多负面效应。因此，如何对信访治理的功能进行准确定位，即在区分“大事”“细事”的基础之上作出合适的反应，考验着国家治理的智慧。近些年来，信访三级终结制度的确定，便是对信访功能的适当定位。

其三，它触及新时期如何面对人民内部矛盾这一问题。在去政治化的今天，人民、群众这些政治词汇很难在国家治理实践中获取准确含义，国家在治理过程中更愿意将所有被治理者抽象为“公民”，也更愿意将所有诉求视作“权利”的表现。但客观上，依循政治话语行为的信访活动有时还是需要依据政治原则区分不同类型的信访人，也需要对信访事项进行准确分类，否则就会自相矛盾。很可能，信访治理的根本困境就在于当前很难对人民内部矛盾作科学界定，谁是人民，谁是敌人，哪些是内部矛盾，哪些是敌我矛盾，需要在新的历史条件下重新阐释。

【来源：秘书杂志(mishuzazhi)】