浅析信访形势暨鹤煤公司信访调解工作

提要：信访工作既是调处人民内部矛盾的手段又是处理社会问题缓释矛盾压力的机制，本文试就信访形势的浅析，从信访聚集的成因及态势、拦截访民的尴尬与无奈、现行信访制度的基本特点、信访压力有待于进一步释解，阐述了信访工作方法及应用的选择时机等方面发挥信访调解的潜在价值，让信访成为群众简便、经济、有效而全面的权利救济途径。鹤煤公司在处理信访事项的实践中，积极推行“走访联心、带案下访、依法导访、包案息访”，逐步完善和创新了信访工作机制，以科学发展观推动了和谐矿区建设不断深化拓展，有力的维护了鹤煤矿区社会的稳定。

信访工作已形成一门新兴学科，它涉及法学、心理学、行为学、语言学、逻辑学、文书学、信息学等，工作内容包罗万象，在理论上被定位成是联系群众、反映民意、解决人民内部矛盾的重要民主渠道和维护人民群众合法权益的手段，是联系群众的桥梁和纽带，是处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制。

一、信访形势浅析

(一)现行信访形势的压力特点

信访洪峰无法缓解的关键在于，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。我国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面：其一是首长的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言的;其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。

据调查，位于北京永定门东庄地区的“上访村”平时大约有2000多进京信访的群众，“两会”或国家有重大活动前后，人员更会大量增加。信访群众之所以聚集在这里，主要是由于“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”及“最高人民法院人民来访接待室”都在这附近地区。上访人员聚居，也就形成了“上访文化”，他们互相鼓励、互相影响，各种歌谣和传言流行一时——长期居住在“上访村”的三四百名上访种子，常常在全国范围内呼朋引伴，因此上访已经成为一种生活方式，到北京上访就像走亲戚。“上访文化”的形成使得“上访”群众很有凝聚力，他们甚至经常自发组织到敏感地带上访的“集体行动”。为了防范信访群众进行所谓的“集体活动”，有关部门经常对“上访村”进行清理，难免发生一些暴力冲突，这些事件又成为了国内外各种媒体报道的焦点，这些都造成很严重的政治影响。

(二)信访压力有待于进一步释解

信访部门特别是基层对此一直苦不堪言。一位信访干部说，信访局好像一个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道(如一些行政复议案件，以及应由仲裁机构受理的劳动争议)。各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，一方面要接待大量的来信来访，一方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。一个为父亲是否应享受烈士待遇而上访了35 年的老人面对提问，“如果法律专家看了材料说，你父亲的情况确实不符合政策，那你怎么办?”他回答，“法律专家我也不信，除非总书记这么说”。

社科院报告认为，“上访文化”已经形成，访民大量聚集造成很多问题，特别是彼此间有精神上的影响，互相鼓励，对各自案件传递一些错误信息，各种传言流行，这都为未来政府化解上访洪峰带来了困扰。

二、鹤煤公司信访调解工作

2008年，鹤煤公司和其他5家企业组建为河南煤业化工集团，也进入了改革发展的快车道，鹤煤公司秉承了半个世纪的历史，现有16万员工家属，信访稳定压力很大。公司领导层坚持井下抓安全、地面抓稳定、企业抓发展的思路，遵循科学发展观和以人为本的要旨稳健推进各项工作，确保了企业又好又块健康发展，让全体员工共享改革发展的成果。

鹤煤公司正确处理改革和发展的关系，在坚持安全生产的同时，找准突破口，正确处理了因发展而触及到的利益群体所引发的各种矛盾，努力构建了稳定工作的长效机制，建立了从上到下的信访稳定工作体系，在各种利益关系的稳定和谐中推进了企业的改革与发展。随着矿区经济的高速发展，相应的矛盾点也不可避免地凸现起来，信访工作处于风口浪尖上，处理不好将严重影响百里矿区的稳定。2008年以来，鹤煤公司在信访工作中坚持各级领导下访了解情况并着力解决实际问题的同时，一直致力于制度的建设和机制的创新，在修订和出台了《关于进一步完善信访工作领导责任制的意见》、《河南煤化鹤煤公司关于开展“社会矛盾化解年”活动实施方案》、《鹤煤公司社会矛盾“大排查、大调处、大防范”活动方案》等一系列规章制度的基础上，创造性地推出了《鹤煤公司信访问责制度》、《鹤煤公司机关部室及二级机构信访稳定工作联系单位挂钩考核制度》和《社会稳定风险评估工作实施办法》以及《信访稳定责任目标考核办法》。这些规章制度的实施，使鹤煤公司的信访工作提升到了一个新的水平。

多年来，鹤煤公司始终把职工群众的利益放在首位，采取多种形式，沟通思想，理顺情绪，从职工群众关心的热点、点此在新窗口浏览图片难点问题入手，通过健全信访稳定机制，实行了“一岗双责”、“一访双责”，建立了矿区信访信息汇集和处置机制，健全了矿区预警体系和应急机制，提高了保障公共安全和处置突发事件的能力，以扎实有效的措施构建了平安和谐的新矿区，并多次受到了上级领导的表扬。荣获了鹤壁市委市政府表彰的2010年度信访工作先进单位，还被鹤壁市委维护稳定领导小组、鹤壁市三项重点工作领导小组表彰为2010年度全市社会矛盾化解工作先进单位。

“知屋漏者在宇下、知政失者在草野。”信访工作是反映社情民意和政策落实情况的“晴雨表”，企业规定和职工福利政策落实与否、完善与否、周全与否，往往在职工群众的信访中得到最直接、最具体的反映。实践中，鹤煤公司以“走访联心、带案下访、依法导访、包案息访”为载体，完善和创新了信访工作机制，以科学发展观推动了和谐矿区建设不断深化拓展，有力的维护了鹤煤矿区社会的稳定。

(一)走访联心，走访是手段，联心是目的

鹤煤公司本着转变干部工作作风，成立信访专案组，带领信访专职人员和涉及部门，主动走访信访人，在工作中实现阵地前移，重心下移。具体了解信访人的困难和需求，在一线倾听信访人的心声，对群众的合理要求，想尽一切办法解决，对极少数群众的无理要求，采取说服教育、批评劝导等多种方式，化解矛盾，维护大多数群众的合法利益，获取他们的信任与支持。同时，通过走访，实现了信访人与被访者面对面交流，使之相互熟悉、互相沟通，有利于向信访人宣传信访制度及相关的法规政策，做好宣传动员工作，也使信访人更进一步地了解到信访工作的相关内容和受理、办理及复查复核的程序，真正达到了“面对面的服务，心与心的沟通”。

(二)带案下访，结案是目标，沟通是桥梁

实行干部带案下访制，变“坐等群众上访”为“干部主动下访”。做到了经常下访，深入基层开展信访调查，及时发现、及时化解，做到矛盾不激化、问题不上交。对于上访量较大的矿厂和重大信访案件，由公司信访办负责与有关单位、部门协调，适时采取预约下访的方式，召开现场办公会，及时下访调处矛盾。重点下访，稳定老上访户，实行责任单位领导包案与老上访户结成“一帮一”对子，建立联系点，定期下访，帮助他们解决生活中的实际困难，提供政策帮助和解困帮扶。包案领导对所包案件和信访重点人按照“谁包案，谁负责”的原则，实行了“六包”，即包调查、包处理、包督办、包结案、包息诉息访、包稳定。切实为群众排忧解难，把问题解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。

(三)依法导访，法规是准绳，依法信访是维稳保障

近年来，鹤煤公司积极推行了信访工作导访制度，引导上访人员依法实施信访行为，维护了信访工作的正常秩序。在全公司30多个矿厂聘请了一批党性强、作风正、有威信、具备一定法律知识的党员或群众担任信访导访员，初步形成了以生产区队为点、以行政单位为片、以公司为面的三级信访网络工作格局。在做好上访群众引导、疏导、劝导的过程中，实行了访前、访中、访后全程跟踪服务。重视与各级有关部门的联系、沟通与衔接，建立了信访联席会议制度，实现跨部门集中办案，构建了大信访工作格局，有效地整合了信访工作资源，减少了越级访、集体访、重复访事件的发生，确保了依法信访工作的顺利推进，促进了信访工作健康有序的推进和发展。

(四)包案息访，包案是责任，息访是效果

鹤煤公司对信访案件实行了领导包案制，领导对所包案件在亲自听取案情汇报的情况下，还要对案件的查处提出具体意见，协调解决案件查处过程中遇到的困难和问题，并对案件查处的重要环节进行督查，保证所包案件在规定的期限内依照法律、法规和有关政策得到妥善处理。案件查处结束后，包案领导还要对结案报告审查把关，并负责督促处理意见的落实。并实行了信访落实情况月汇报制，有力地促进了鹤煤公司的稳定和发展。

(五)、突显理性，客观统筹

对于亟待化解的信访问题，鹤煤公司不推托、不轻视，将解决信访问题与科学发展观统筹考虑，统一部署。在处理2008级技校采掘班学员拒不与河南慧龙劳务公司签订《劳务派遣合同》一事时，按照分管领导的要求，公司信访办坚持“距离近、感情深、作风实”的要求，分赴寺弯井、二矿、中泰公司、五矿等矿井生产单位，与学员交流座谈，说事拉理，信访办配合公司劳资部领导数次赶赴河南煤化集团公司向人力资源部领导汇报事件动态，变学员“上访”为干部“上访”，变问题“受理”为和谐“梳理”，历经23天的不懈努力，656名学员签了合同，进入了工作岗位，基层单位领导与公司信访办的同志共同努力，将这起极有可能引发大规模群体性越级上访事件化解于无形。

在处理原“五七工”“家属工”要求办理退休问题时，鹤煤公司面对动辄就来近百人的老同志更是耗费心血，耐心劝导，入户家访，解释政策，引导她们进入了信访“三级办理”程序，引领信访人代表到省信访局递交了“复核申请”，既规范了信访人的行为，又缓释了信访人的对立情绪。公司信访办的同志陪同原“五七工”“家属工”5位代表到省人力资源与社会保障厅给相关领导同志当面进行了思想沟通，相互间消除了信息不对称的隔阂，稳定了群众的焦急情绪。实践证明：适时运用“领访”，使信访人的无序活动转化为积极配合组织的有序行为，可以极大地打消信访人“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的闹访心态，便于信访干部与信访人的思想沟通，更有利于社会稳定。

鹤煤公司棚户区改造自2007年3月份开始启动实施，共涉及22个基层单位、棚改居民14750户48622人，在淇滨区、山城区和鹤山区改造建设15个居住小区380栋住宅楼，建筑总面积112.6万平方米。在处理棚改及其遗留问题时，全年此类问题的上访量占到全年信访总量47%，鹤煤公司信访干部常常被迁怒于身，依然不畏委屈，头顶化解压力，肩负稳定职责，耐心与来访人员进行思想沟通，深入基层查证问题症结，及时召开“信访听证会”，以良俗公序来打消信访人的过高诉求，务实解决大小实际问题近300起，全年未发生赴京赴省上访事项。

(六)、重心下移，站位一线

实践中，鹤煤信访办加大了对信访案件的督查督办力度，防止了矛盾层层上交，职工层层上访，强力推行了领导干部下访，实现了信访工作重心下移，努力做到了“四个一批”：

对职工反映合情合法应该解决而又能解决的当场解决一批，如福田小区居民要求安装闭路电视线路问题，信访办敦促供电处信息中心和电视台将此问题妥善解决;

对一些合情但不合理或政策不允许的，则耐心宣传政策，讲清道理，劝解疏导一批，如棚改施工单位借要求调整材料价差拒不支付民工工资问题，信访办在安抚民工的同时，积极向分管领导和棚指汇报，促使问题迅速得以解决;

对一些涉及全局性的问题，带回来研究解决一批，如原临时家属工要求退休问题和技校生问题，公司信访办召开专题会议，要求排查重点人员，统一解释口径，落实维稳措施，制定解决方案;

对一些无理的上访户，对要求过高无法解决的问题，既要动之以情，晓之以理，耐心细致地做好信访人的思想疏导工作，又明确态度，把道理讲透，不留余地，敦促信访人息信止访一批。对无理取闹、缠访闹访的给予坚决打击，如3月初即通过公安机关拘留了六矿闹访人员王某，遏制了其嚣张气焰。

(七)、摸排信息，提前化解

鹤煤公司在开展“社会矛盾化解年”活动中，注重信息的综合分析，逐月排查汇集不稳定因素，掌控信息、提前介入，及时交办并实行领导包案，为维稳工作的提前介入争取时间提高工效，本着苗头性问题早一天通报，工作就多一份主动的原则。信访办建立了矿区信访信息汇集和处置机制，建立健全了矿区预警体系和应急机制，提高了保障公共安全和处置突发事件的能力。充分发挥了信访部门的职能作用，坚持了及时准确收集报送信访信息的工作要求，建立健全了三级信访信息网络和信息上报反馈制度。2011年上半年，共汇集信访信息247件，筛选区分轻重缓急处置，提前介入了39起，避免了形成集体上访事件，以扎实有效的措施构建了矿区的平安和谐秩序。

河南煤化集团鹤煤公司综合办信访科 张春明

【来源：河南秘书网】