做好新形势下信访稳定工作的对策思考

当前，我国社会发展进入了国际上公认的敏感时期，在面临新机遇的同时，也面临着诸多新挑战，其中，社会矛盾日益凸显，与公民权力日渐沉醉的双重交织，引发越来越多的信访问题，已经成为影响和谐社会建设的突出问题。如何正确认识新时期信访工作的特点和成因，有针对性地研究探讨相应对策，已成为各级党委政府和信访部门要认真研究的课题。现根据近年来的工作实践，对当前信访工作的特点、成因与对策作一点粗浅的探讨。

一、新时期信访稳定工作的特点

当前信访工作呈现以下新的特征：

一是从发生数量看，呈现出阶段性高发多发态势。总体来说，信访总量居高不下，并逐年递增。二是从参与主体看，信访对象信访对象趋于多元化。信访工作的主体已不单纯是过去的以优抚对象、老幼病残、贫困户为主，现在参与主体则扩大到包括在在职和下岗职工、离退休人员、农民、个体业主、教师、学生、复转军人乃至公务员等各阶层人员，几乎涉及社会的各个阶层、各个群体，社会成分复杂，其中大部分为弱势群体成员。三是从涉及领域看，近年的上访案件反映的问题大多集中在农村征地补偿、城市拆迁安置、企业改制、欠资纠纷、军转人员安置、涉法涉诉、落实社会保障和经济待遇等比较敏感、社会关注的几大领域。由于这些社会矛盾涉及群体性利益，诉求的形式往往表现为群体性和有组织性，并都有具体的组织者，导致有组织的群访增加明显。如近年来全国各地都频繁发生的涉军人员上访。同时，一些上访老户也采取抱团闹访缠访的方式进行群访。四是从信访类别看，涉法涉诉上访增加较多。土地权属纠纷、非正常死亡、劳资纠纷等方面的问题，都是可以通过正常的法律渠道解决的，但一些上访户都采取上访的方式要求解决问题。五是从信访的影响看，化解难度逐渐加大，影响社会稳定。部分上访群众往往不通过正常的渠道、合法的途径逐级反映问题，而是使用极端行为诉求利益，严重扰乱了正常的社会秩序，影响了社会稳定。一些信访人利益诉求往往脱离实际，要求过高，化解难度大。许多社会矛盾体现在部分群众与地方政府的利益冲突上，如土地征用、房屋拆迁等，所涉及到的群众提出不合理要求的现象较为普遍。由于信访总量上升，投入信访稳定的人力成倍增加，化解信访难题所支付的经济成本相应提高。特别是许多信访当事人往往抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态，习惯于通过各种手段使信访问题复杂化，甚至酿成突发性群体性事件。这些群体的频繁上访，严重干扰了各级党委、政府的正常决策和机关的办公秩序，分散了基层政府的精力，耗费了财力，同时还衍生出不少其他矛盾和上访群体，严重影响了社会稳定。

二、新时期信访稳定工作的成因

当前社会矛盾和不稳定因素主要是人民内部矛盾，各类矛盾产生的原因是多方面的：一是从时代社会背景看，当前的信访稳定事件，根植于我国社会转型和体制转轨的时代背景之中。经过30年的改革开放，我国社会进入了国际上公认的敏感发展阶段，处于一种“黄金发展”与“矛盾凸显”的并存时期。从总体上说，我国社会是和谐的，但由于我们过去片面追求经济的快速发展，忽视了社会发展的协调性，以致于现实生活中存在着不少影响社会和谐的社会矛盾和问题，由此引发一系列信访稳定事件。二是社会变革的冲击。在当前经济社会转型时期，城乡居民的价值取向多元化，思想观念发生嬗变。特别是西方资产阶级的道德和社会意识的侵入，致使传统的道德观和城乡固有的就业与生活方式受到强烈冲击，不可避免地出现各类矛盾纠纷。三是利益格局的调整。改革作为对社会利益关系广泛而重大的调整，使处于得失变化中的人们的各种利益差距不断扩大，从而导致人民内部的利益矛盾更加突出、复杂和尖锐。如企业改制以后，大量职工下岗或失业，他们一方面出于生活需要，渴望一份安定的工作，另一方面对丢掉手中的“饭碗”怨天尤人，迁怒于政府，甚至与政府对立。四是管理方面的缺陷。当前，村民委员会的管理体制不健全、不完善。一些村民由行政人转化为自由人，而少数地方的基层自治组织处于软弱状态，特别是一些治保、调解组织不能发挥应有的作用。一些管理部门由于管理不到位，或者不依法行政，造成矛盾纠纷。如近两年来在全国都引起关注的水污染事件、黑砖窑事件、非煤矿山、爆炸物品管理、环境污染等方面的问题，都是由于管理不到位而引发的。五是政策法律的影响。现行许多法律法规还不完善。特别是信访方面，对少数上访人员违反《信访条例》的一些行为还缺乏刚性的处罚规定。六是决策不科学、短期行为的危害。特别是一些地方在处理信访稳定问题时，头痛医头，脚痛医脚，缺乏科学和远见，“按下一个葫芦浮起三个瓢”，引发信访群体相互攀比和连锁反映，加剧了信访严峻形势。等等。总之，当今市场经济条件下社会利益的多元化是客观趋势，因利益矛盾而引发信访稳定事件多发乃正常现象，再加上目前我国市场经济体系还不成熟，政治体制改革还未完全到位，利益分化的合理性与不合理性混杂交织，这些就使得各种信访稳定事件处于一种阶段性的高发频发态势。

三、做好新时期信访稳定工作的对策思考

针对新形势下信访稳定工作的新特点，必须进一步创新思路，改进方法，强化措施，从源头和机制上改善信访量居高的态势。第一，要科学决策，从源头上预防信访稳定问题。一要深化改革。许多信访稳定问题的发生，源头还在于当前的体制机制不够健全和完善。只有进一步深化改革，科学确定政府的角色定位，从体制机制上消除产生信访稳定问题的根源，才能从源头上预防和减少信访稳定事件的发生。现代政府的角色定位，应该是服务而不仅是掌权，应该是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者，能够公平、合理地处理利害相关者的矛盾和冲突。现实情况是许多基层政府没有摆正自己的位置，在市场经济的利益博弈中没有严守“政府中立”原则，反而把自己和强势集团捆绑在一起，“执政为民”的宗旨被异化为“为老板服务”、“为资本服务”，漠视了群众的正当权益。更有甚者，有的基层政府官员把自己当作商人，不惜采取各种手段与民争利，追求垄断利益、部门利益和个人利益的最大化。这种状况，必然是官官相护、官商勾结，严重损害了公共利益和公平正义法则，必然引发不稳定。二要科学决策。信访稳定案件，有相当一部分是是由于领导干部决策不当引发的。有研究表明，中国的决策失误率达到30%(中国人民大学公共管理学院毛昭晖教授研究)。现实中有些基层政府的决策随意性大，对涉及拆迁征地、企业改制、移民安置、收入分配等等事关群众切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出现事端，又怕承担责任，能捂则捂、能压则压、能拖则拖，千方百计掩盖事情的真相。科学决策能减少这类信访案件的发生几率。要做到科学决策，各级党委、政府在制定出台各项改革发展措施时，既要充分考虑群众的长远利益，又要充分考虑群众的现实利益和群众的承受能力，审慎对待涉及群众利益的敏感问题。在招商引资、项目建设、城镇拆迁、企业改制等方面，领导在作决策时，首先要认真学习、充分调研、广泛听取和征求意见，让群众有知情权、建议权。要充分协调好各方利益，从源头预防。三要依法行政。依法行政能最大限度地减少信访稳定案件的发生。分析当前信访稳定工作的新形势，新特点，不难发现，许多信访稳定问题，从根本上讲还是一些地方政府及部门没有依法行政，没有及时行政(不作为)，致使一些问题久拖不决、矛盾越积越多、问题越来越复杂。新《信访条例》的出台，从一定意义上讲，也是为了推进依法行政、破解引发群众进行信访的这一现实性难题。因此，坚持依法行政，就能从源头上防止和减少信访和不稳定问题的产生。要大力推进政务公开、厂务公开和村务公开，对关系民生的决策实行听证会制度，确保群众依法享有知情权、参与权和监督权。要切实加强干部队伍作风建设，推行文明执法、人性化执法，进一步融洽干群关系，确保各项工作能最大限度得到群众的理解和支持，从而有效预防信访问题的产生。

第二，要健全体系，构建信访稳定“一盘棋”格局。信访稳定是天下第一难事，化解这一难事，就要克服那些认为信访是主管领导与信访部门的事这种错误认识，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，严格落实党政主要领导是信访稳定工作第一责任人、分管领导负直接责任，其他领导“一岗双责”的信访稳定工作责任制。要加强基层信访稳定网络建设，进一步配齐配强各乡镇、基层单位信访稳定专干，在村组和学校、厂矿、企事业单位均要配备兼职信访员。要落实基层信访工作责任，真正按照“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的要求，把信访问题化解在当地，把上访人稳定在当地，构建信访稳定“一盘棋”，形成对信访稳定问题既各负其责又齐抓共管的格局。

第三、要拓宽渠道，规范信访稳定工作秩序。一要广辟渠道听民声。积极搭建信息平台，全面实施“阳光办信”、“绿色邮政”、“网上信访”，开通“领导热线”，结合政府信息化建设，在政府网站开辟网上信箱，安排专人每天对群众反映的意见和建议及时以《信息专报》、《信访动态》等形式向主要领导反馈，引导社会各群体通过书信、传真、电子邮件等方式积极建言献策，形成加快发展的强大凝聚力和向心力，有效防止各类群体上访事件发生。同时，在村、社区推行“信访代理制”，群众有信访问题由村、社区工作人员出面代办，使下情通过村、社区工作人员及时、集中上达。二要畅通渠道导民访。要完善群众诉求表达机制，坚持做到领导开门接访。对来访者要做到热情接待、耐心解释、依法解决(答复)、正确引导、违法处理、主动下访、认真处访、耐心陪访、定期回访。要坚持正面引导，采取走村入户、街头咨询、发放宣传单、电视网络媒体等多种形式，大张旗鼓地宣传《信访条例》和依法信访工作要求，引导群众依法有序上访，最大限度减少或杜绝重复访、越级访和异常访。三要深入群众察民情。各地要结合学习实践科学发展观活动、“矛盾纠纷排查化解年”、“领导联点、干部联户”等活动，积极组织党员干部下访，做到对失业下岗职工、贫困农户、孤寡老人等对象必访，对涉及经济社会发展的重点实事、重大决策等情况必听，对基层干部思想上有疙瘩、群众中有反映等问题必谈，对伤残军人、五保户等弱势上访对象的接待必到，从而第一时间掌握一些信访不稳定苗头，使一些社会不稳定因素化解在基层、消灭在萌芽状态。

第四，要改进作风，抓好涉访问题的解决落实。做好信访稳定工作，归根结底要落实到解决问题，构建和谐社会上来。妥善解决涉访涉诉的各类信访稳定问题，一要坚持分类处理的方法。妥处信访稳定问题要特别注意方式方法。对信访稳定案件，首先要根据信访稳定问题的特点，善于分类处理。其中包括：简单的、复杂的、个案、群体性的、长期的、即时的、突发性的，还有初访的、重访的、缠访的、闹访的，等等，都要针对性的做好准备，研究方案进行处置。对涉及面广、复杂的信访案件，要采用综合处理的方法。对一些历史遗留问题，要做到慎重处理。对突发性、紧急的、群体性事件，要第一时间介入主动处理。二是坚持整体联动。许多信访稳定问题涉及部门和单位多，牵涉到多方的利益，涉及群体复杂，处理这类问题时，要召集有各相关部门共同协商，要善于做协调工作，形成合力，防止部门各自为政，相互扯皮，从而影响问题的最终解决。三是坚持依法处理原则。要注重加强法制宣传教育，形成全体公民自觉学法守法用法的氛围。对涉访涉稳群体，要有针对性地宣传人民调解、信访条例、诉讼程序、治安管理等方面的法律、法规，引导群众依法、合理、有序地表达自身利益诉求。调处信访稳定案件一定要坚持依法处理，坚持在政策法律规定的范围内处置。决不能为了暂时解决一个问题，而做出一些与政策法律违背的承诺或决定。这样往往会引起连锁反应，得不偿失。在解决信访问题的过程中，要树立“三个舍得、一个敢于”的工作理念，即舍得花时间、舍得花精力、舍得花金钱，敢于用法律。要以开展“信访积案化解年”活动为抓手，把工作重点放在立案率、结案率、稳定率的提高上，加大立案量和办案质量，加大解决问题的工作力度，加大重信重访化解力度，确保“一个案子、一名领导、一个专门班子、一套工作方案、一抓到底”，落实包案领导和办案单位的责任，限期办结，切实使群众反映的问题“件件有着落，案案有结果”，从根本上改变“不闹不解决，大闹大解决”的错误认识。

第五，要完善机制，依法依规维护良好的信访秩序。信访工作的实践证明，没有高效透明、便于监督的工作机制，群众的信访权利很难得到有效保障;没有界定清晰、落实到位的工作责任，信访问题往往难以得到落实解决，甚至因久拖不决酿成重大群体性事件。一要完善信访条例法律。新修订的国务院《信访条例》实行以来，要根据当前信访形势的发展变化，及时修改完善相关的内容，建议修改完善后提升为《信访法》。要依法维护信访条例和法律的尊严，对极少数缠访闹访、串联聚访、扰乱秩序、违反法律法规的，坚决采取适当方式予以依法处置。二要严格责任追究制。要深化细化信访工作“一把手工程”，加强对领导干部和基层信访工作检查考评，由县委县政府督查室、县信访局将按月对各级各部门信访、接访处置情况和案件、信访件办理情况进行一季度一通报，年终严格考核、考评和奖励。对案件办理情况要定期进行通报，对敷衍塞责、推诿扯皮造成不良后果的，要严格追究相关责任人的责任。特别是对因不作为、乱作为或错作为而引发的信访案件，要坚决追究直接领导和责任人的责任，信访条例法规对此要进行具体明确的规定，提高可操作性。三要依法维护信访处理结果。要落实“三级信访”终结制。《信访条例》第三十五条规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”，这就规定了信访事项经初查、复查、复核后即三级终结，各级信访机构和行政机关不再受理，但也有部分当事人对复核意见不服而持续缠访、闹访。针对当前存在的应当或已经法定程序处理和初查、复查、复核三级终结的信访事项，各级信访机构应建立联网和信息共享，对该类信访事项不受理、不通报、不交办。对“一府两院”已依法、按政策处理了的信访事项，但信访人仍然不服的，帮助承办单位共同做好政策解释和思想疏导工作，使信访人息诉息访。对持续缠访、闹访的，经反复教育无效的，要维护法院审判结果的权威，严格依照相当法律法规予以打击，追究其法律责任。

(作者为中共隆回县委副书记。原载中央党校《理论前沿(增刊)》)

【来源：隆回县委办】